III SA/Po 105/11

Dnia 29 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Marzenna Kosewska ( spr.) Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 02 grudnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 11 sierpnia 2010 oraz decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia 18 listopada 2009 r. II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...])złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 6 marca 2007 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania A. Z. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Decyzją z dnia 28 lutego 2008 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r., nr [...] odmówił przyznania A. Z. płatności bezpośrednich na rok 2005 z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Powyższą decyzję doręczono stronie – A. Z. osobiście w dniu 3 września 2009 r. W dniu 17 września 2009 r. A. Z. – również osobiście złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł zarzuty merytoryczne, jedynie "na marginesie" – jak sam określił, podnosząc, że w toku postępowania powołał pełnomocnika, do którego nie dociera żadna korespondencja. Decyzją z dnia 18 listopada 2009 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 40 § 1 i 2 kpa pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika – temu pełnomocnikowi. Doręczenie jest zatem prawnie skuteczne tylko w sytuacji, gdy pismo otrzymał pełnomocnik strony. W niniejszej sprawie A. Z. ustanowił pełnomocnika, któremu powinna być doręczona zaskarżona decyzja. Przesłanie zatem decyzji z dnia 25 sierpnia 2009 r. A. Z. ma ten skutek, że decyzji tej nie można uznać za doręczoną, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, co oznacza, że odwołanie z dnia 17 września 2009 r. jest przedwczesne i nie może zostać rozpatrzone. W dniu 11 sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...], którą odmówił A. Z. przyznania płatności bezpośrednich na 2005 r. z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Powyższą decyzję doręczono pełnomocnikowi strony w dniu 16 sierpnia 2010 r. Na skutek odwołania strony reprezentowanej przez pełnomocnika, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 2 grudnia 2010 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W dniu 4 stycznia 2011 r. A. Z. złożył skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o zarzuty merytoryczne, a mianowicie: błędne i niekompletne ustalenie stanu faktycznego sprawy; naruszenie art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) poprzez niezawiadomienie producenta rolnego o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu; naruszenie § 6 ust. 4 pkt 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), poprzez niezawiadomienie producenta rolnego o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu; w konsekwencji, naruszenie art. 81 KPA i art. 79 § 1 KPA, poprzez przeprowadzenie dowodu w sposób wadliwy i powodujący niemożność orzekania w oparciu o niego; złą wolę w prowadzeniu postępowania i dążenie do udowodnienia z góry powziętej tezy, czym naruszono szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika, iż sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd stwierdził naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 11 sierpnia 2010 r., a także decyzji z dnia 19 listopada 2009 r. Należy bowiem zauważyć, że w przedmiocie płatności bezpośrednich za 2005 rok organ I instancji wydał (w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy) decyzję z dnia 25 sierpnia 2009 r., przy czym decyzja ta została doręczona – wbrew dyspozycji art. 40 § 2 kpa stronie osobiście, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Takie doręczenie jest zatem oczywiście wadliwe jako dokonane z naruszeniem powyższego przepisu, jednakże nie można go utożsamiać z brakiem doręczenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 283/07; wyrok NSA z dnia 19.02.2008 r., sygn. akt I FSK 282/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1895/02 – wydane na gruncie art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej stanowiącego odpowiednik art. 40 § 2 kpa). Doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika może być bowiem uznane za skutecznie dokonane, jeżeli nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Bd 130/05 oraz powołany w nim wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA/Wr 2995/98 – również wydane na gruncie art. 145 § 2 Ordynacji podatkowej). Skoro więc w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia 25 sierpnia 2009 r. została doręczona stronie osobiście, a strona - również osobiście złożyła w ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji, organ II instancji winien był to odwołanie rozpoznać, w pierwszej kolejności biorąc pod uwagę podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące braku doręczenia korespondencji w sprawie ustanowionemu pełnomocnikowi. Organ odwoławczy winien był przy tym zbadać czy doszło do naruszenia art. 40 § 2 kpa także w odniesieniu do innych pism w sprawie (jak zarzuca strona w odwołaniu) i czy wskutek braku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej oraz ewentualnie innych pism w toku postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji doszło do naruszenia prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa (z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części z udziałem pełnomocnika strony), czy też naruszenie to nie powoduje dla strony ujemnych skutków procesowych i w związku z tym nie stanowi przeszkody do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w II instancji w jej całokształcie. W tej sytuacji bezzasadne było natomiast umorzenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji decyzją z dnia 18 listopada 2009 r., ponieważ w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W konsekwencji nieuprawnione było także wydanie – w dniu 11 sierpnia 2010 r. kolejnej decyzji w przedmiocie płatności bezpośrednich na rok 2005 bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego poprzedniej decyzji w tym przedmiocie z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sposób prawem przewidziany. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia 11 sierpnia 2010 r. oraz decyzji z dnia 11 sierpnia 2010 r., jak również decyzji z dnia 18 listopada 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wskazane okoliczności powodują jednocześnie niedopuszczalność rozpoznania przez Sąd niniejszej sprawy w jej całokształcie z uwagi na stwierdzoną wyżej konieczność uprzedniego ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy na skutek odwołania strony od decyzji z dnia 25 sierpnia 2009 r., w przeciwnym bowiem razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Należy także dodać, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nie stwierdził ich nieważności, ponieważ decyzja z dnia 25 sierpnia 2009 r. nie ma przymiotu ostateczności z uwagi na konieczność rozpoznania wniesionego w dniu 17 września 2009 r. przez samą stronę odwołania. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji postanowiono w pkt II i III sentencji wyroku zgodnie z art. 200 oraz art. 152 p.p.s.a.