III SA/Po 1062/13

Dnia 18 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Małgorzata Górecka ( spr.) Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji w K na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P z dnia ... roku nr ... w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę W dniu 14 maja 2009 r. Sp. z o.o. w K złożyło wniosek o przyznanie płatności JPO i UPO na 2009 rok do 745,15 ha w ramach JPO, 673,43 ha w ramach UPO (do powierzchni upraw podstawowych) oraz do 36,72 ha w ramach UPO (do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – płatności zwierzęce - PZ ) W toku postępowania administracyjnego wycofano część wniosku i złożono jego korektę. W dniu 24 marca 2010 roku odbyła się w gospodarstwie kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola wykazała spełnienie warunków do przyznania płatności jedynie do części zadeklarowanej powierzchni. W dniu ... 2010r. w oparciu o wyniki kontroli Kierownik Biura Powiatowego w P wydał decyzję o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. W wyniku odwołania decyzja ta została uchylona decyzją Dyrektora o Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia ... 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wyniki kontroli nie budzą wątpliwości. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było spowodowane tym, że pomniejszenie płatności UPO z tytułu przedeklarowania występującego na działce rolnej [...], związanego z zadeklarowaniem buraków cukrowych do płatności UPO, powinno zostać potraktowane jako błąd oczywisty. Ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia ... 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P przyznał Gospodarstwu płatności JPO, UPO i płatność zwierzęcą w wysokości [...] zł oraz płatność cukrową w kwocie [...] zł, umarzając postępowanie w części dotyczącej działki [...] ( z powodu cofnięcia przez stronę wniosku w tym zakresie ). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zadeklarowano do JPO pow. 744,49 ha, natomiast stwierdzono 729,56 ha. Do UPO zadeklarowano 673,43 ha, stwierdzono 669,37 ha. W przypadku płatności zwierzęcych zadeklarowano 36,72 ha, stwierdzono 22,43 ha. Z powodu różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną poszczególne płatności zostały przyznane w pomniejszonej wysokości. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezes Gospodarstwa nie zgodził się z przyznaniem płatności w niższej niż wnioskowanej wysokości. Porównał ją z decyzją z dnia [...] 2010 r. wskazując na inne wysokości przyznanych poszczególnych rodzajów płatności. Podkreślono, że w odniesieniu do działek [...] uzyskiwano różne wyniki pomiaru powierzchni, dokonywane w różnych latach. Ma to wskazywać na dokonanie nierzetelnych pomiarów nieruchomości zgłoszonych we wniosku. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia ... 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż warunki przyznania płatności w zakresie kwalifikowalności powierzchni spełnione zostały dla powierzchni mniejszej niż powierzchnia działek wskazana we wniosku. Z protokołu kontroli wynika, że wszystkie działki zidentyfikowane zostały w sposób pozwalający na prawidłowy pomiar wszystkich kontrolowanych działek. Dokumentację rozszerzono o wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na szkicu pomiaru działek rolnych oraz na wydrukach załączników graficznych obrazujących lokalizację w/w działek rolnych. Podkreślono, iż wnioskodawca nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do przeprowadzonych kontroli, a miał taką możliwość w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Producent rolny z takiej możliwości nie skorzystał i umotywowanych zastrzeżeń do wykonanej kontroli nie wniósł, choć był o tym pouczony. Odnośnie przebiegu kontroli podniesiono, że kontrole na miejscu mogą być przeprowadzone bez uprzedzenia i pod nieobecność rolnika. Płatności są przyznawane jedynie do gruntów kwalifikujących się do objęcia płatnościami, utrzymanych zgodnie z odpowiednimi normami, a nie do gruntów objętych określonymi zabiegami bez względu na efektywność tych zabiegów. W kwestii różnych wyników pomiarów tych samych działek uzyskiwanych w różnych latach organ stwierdził, że wynikało to z tego, że w datach poszczególnych kontroli strona uprawiała rolniczo przedmiotowe działki w różnym zakresie ich powierzchni. Organ wyjaśnił też w uzasadnieniu decyzji kwestie dotyczące wyniku pomiaru działki nr .... opisanej w decyzji z dnia [...] 2010 r. Gospodarstwo, reprezentowane przez likwidatora H M, wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając uchylenia decyzji obu instancji. W skardze strona zarzuciła organom nieprawidłowość wykonanych pomiarów, brak rzetelnego przeprowadzenia kontroli, naruszenie art. 7, 8, 9 i 77 kpa. Podkreślono m.in., że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii pomiarów działek [...]. Nierzetelne kontrole przeprowadzane przez organy ARiMR co roku nie uwzględniają rzeczywistej wielkości działek rolnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując oceny decyzji administracyjnej według kryterium zgodności z prawem – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej organy zachowały reguły proceduralne i czy niewadliwie zastosowały normy prawa materialnego odnoszące się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Mając na względzie powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Po przeanalizowaniu akt administracyjnych niniejszej sprawy Sąd stwierdził przede wszystkim, iż producent rolny mając obiektywną możliwość procesową w żaden sposób nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie zgłaszał wniosków dowodowych. To strona zaś winna za pomocą dostępnych środków dowodowych (np. odpowiednich pomiarów upoważnionego geodety) dowodzić własnej racji. Uczestnictwo w programach pomocowych nie jest bowiem obligatoryjne, a chcąc skorzystać z przywilejów dopłat należy dostosować się w pełni do bardzo precyzyjnych, sformalizowanych wymogów, jakimi systemy te są obwarowane i aktywnie uczestniczyć w postępowaniu przed organami. Kwestionując ustalenia organu co do kwalifikowalności powierzchni, jak i wzajemnej zgodności strona nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do protokołu kontroli we wskazanym w protokole terminie. Pomimo ogólnych zarzutów odwołania Dyrektor Oddziału ARiMR badając sprawę ponownie dokonał analizy pomiarów poszczególnych działek rolnych oraz ponownej weryfikacji pomiaru powierzchni faktycznie użytkowanej i deklarowanej przez Gospodarstwo . Dotyczyło to działek ...] – zadeklarowanych do poszczególnych płatności JPO i UPO. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, iż zgodne z prawem było przeprowadzenie kontroli pod nieobecność strony i uprawnionym było zastosowanie metody pomiaru działek przy użyciu techniki GPS. Organ wskazał jakie konkretnie kody DR zastosowano odnośnie poszczególnych działek rolnych i dlaczego oraz ile wyniosła ostatecznie procentowa różnica między stwierdzoną powierzchnią a deklarowaną. Organ wyjaśnił, że działki identyfikuje się na podstawie posiadanego przez Agencję ogólnokrajowego rejestru zawierającego dane osobowe, położenie, powierzchnię działki i rodzaj użytkowania. To w oparciu o te dane utworzony został załącznik graficzny. Ten materiał graficzny składany jest przez producenta rolnego wraz z wnioskiem o płatności. Na tym materiale graficznym oprócz ortofotomapy wydrukowane są m.in. granice i numery działek ewidencyjnych, granice działek rolnych i upraw zbóż oraz granice pól zagospodarowania (informacja o sposobie użytkowania gruntu). Dokonując kontroli przedmiotowych działek powyższą dokumentację rozszerzono o wykonanie szkicu kontrolowanych działek rolnych sporządzonego na wydrukach załączników graficznych obrazujących lokalizację tych działek rolnych, która pokrywa się ze szkicem naniesionym przez rolnika na załączniku graficznym. Tym samym organ odnosząc się do zarzutu uzyskiwania różnych wyników pomiaru w różnych latach wskazał, że przedmiotem kontroli jest określenie zastanego stanu faktycznego na dzień przeprowadzenia kontroli i ten stan faktyczny został określony w protokole i dokumentacji fotograficznej. Co do zarzutów dotyczących działki ewidencyjnej nr [...] organ wyjaśnił, że inny wynik pomiaru tej działki dokonany w trakcie kontroli wynikał stąd, że w decyzji z 7.07.2010r. uznano do płatności dla tej działki powierzchnię 110,18 ha a nie jak stwierdzono podczas kontroli na miejscu powierzchnię 105,56 ha . W wyniku złożonej korekty wniosku z 26.10.2009r. zostały usunięte nieprawidłowości wykryte podczas kontroli administracyjnej . W wyniku złożonych wyjaśnień na działce [...] wnioskodawca zadeklarował działki rolne [...] o łącznej powierzchni 109,38 ha, zamiast działek rolnych [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 109,38 ha. W związku z tą zmianą nie uwzględniono w całości wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej 24.03.2010r. Podczas tej kontroli kontrolerzy dysponowali bowiem danymi z pierwotnej deklaracji wniosku tj. deklaracja działek [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 109,38 ha. W raporcie w rubryce "uwagi" zapisano więc, że działka [...] jest niespójna. W wyniku kontroli kontrolerzy stwierdzili powierzchnię 102,67 ha dla działki rolnej [...] oraz 2,89 ha dla działki rolnej , co daje powierzchnię 105,56 ha dla działki ewidencyjnej [...]i co do takiej powierzchni przyznano płatności. Sąd zauważa, że jeżeli, w ocenie strony skarżącej, wykonane przez organ pomiary były nierzetelne, nie sposób zrozumieć dlaczego nie kwestionowała ona wyników kontroli bezpośrednio po ich dokonaniu, skoro ma wieloletnią praktykę w ubieganiu się o płatności. Nie można nie zauważyć, że w zaskarżonej decyzji przedstawiona została szczegółowa interpretacja dokumentacji wraz z wyjaśnieniami, dlaczego i z jakich powodów organ przyjął, iż poszczególne działki nie potwierdzają deklaracji Gospodarstwa. Organy obu instancji przyznając poszczególne płatności JPO i UPO w pomniejszonej wysokości opisały stwierdzone nieprawidłowości wykryte w wyniku kontroli oraz wskazały procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez stronę a powierzchnią stwierdzoną – spełniającą wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania powyższej pomocy. Według Sądu, okolicznością istotną w niniejszej sprawie jest fakt, że wnioskodawca zaniechał istotnych czynności dowodowych. Z protokołu kontroli wynika bowiem, iż przesłano go stronie skarżącej, było w nim pouczenie o możliwości wniesienia umotywowanych zastrzeżeń w terminie 14 dni. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzecznictwa brak uwag (zastrzeżeń) do raportu kontroli stanowi przesłankę do przyjęcia tezy, że wnioskodawca zgodził się z ustalonym przez organ stanem faktycznym wskazanym w protokole z czynności kontrolnych (zobacz m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Po 672/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1285/08). We wniesionym odwołaniu i w skardze strona skarżąca wskazała jedynie na to, że w odniesieniu do działek [...] uzyskiwano różne wyniki pomiaru powierzchni, dokonywane w różnych latach. Organ II instancji zasadnie wskazał jednak w uzasadnieniu swojej decyzji, że w poszczególnych latach zmieniały się powierzchnie upraw na poszczególnych działkach rolniczych. Dla przyznania płatności za 2009 decydujące były wyniki kontrolne dotyczące wyłącznie tego okresu czasu. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ II instancji – jak już wskazano powyżej – dokonał weryfikacji pomiaru powierzchni faktycznie użytkowanej i deklarowanej przez Gospodarstwo, co dotyczyło m. in. działek . [...] Wskazano przy każdej działce jej powierzchnię zadeklarowaną na 2009 rok, powierzchnię stwierdzoną oraz wskazano na zastosowany kod DR. Zastosowane kody i wyłączenia miały związek z błędem gdy położenie ewidencyjne działki nie odpowiadało danym we wniosku i miało to miejsce wówczas kiedy zgłoszona do dopłat działka rolna znajdowała się też na zadeklarowanej innej działce (dotyczyło działki [...], działka ewid. , [...] częściowo [...]). W innym przypadku kontrola wykazała, że po zbiorze zadeklarowanych upraw na części działki znajdowała się trzcina cukrowa zgłoszona do grupy płatności JPO na kolejny rok (dotyczyło to działki rolnej [...], ewid. [...]). Także w stosunku do działek rolnych [...] zastosowano dwa wyłączenia szczegółowo omówione w protokole kontroli. Wobec działek rolnych [...] stwierdzono, że działka jest niespójna. Działki rolne [...] zmierzono GPS i wynik okazał się inny aniżeli wskazał wnioskodawca. Co do działki [...] powierzchnia tej działki rolnej okazała się być większa aniżeli zadeklarowano we wniosku o dopłaty. Tak więc organ należycie wyjaśnił z czego wynikają różnice powierzchni deklarowanych do dopłat. Podkreślić trzeba, iż postępowanie przed organami ARiMR zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w Kpa. Do najistotniejszych zmian należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 Kpa, tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przyjęto też zasadę, iż ciężar dowodu ciąży na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Tak więc, konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści. Tym samym w obowiązującym obecnie stanie prawnym strona jest zmuszona do większej aktywności. Ograniczone również zostały zasady takie jak: czynnego udziału strony w postępowaniu i udzielania informacji poprzez przyjęcie, iż tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać. Zdaniem Sądu wieloletnia praktyka w ubieganiu się przez stronę o różnego rodzaju płatności do gruntów rolnych winna tym bardziej obligować do aktywności w trakcie postępowania przed organami administracji. Podanie błędnych danych we wniosku ( dotyczących powierzchni kwalifikującej się do dopłat ) obarcza negatywnymi skutkami samego producenta, który – jak już wskazano powyżej – winien dochować należytej wysokiej staranności ubiegając się o przyznanie płatności rolniczych. Organ II instancji wyjaśnił precyzyjnie w uzasadnieniu swojej decyzji kwestie dotyczące wyników pomiaru powierzchni poszczególnych działek, w tym działki nr [...] zawartych w powołanej przez stronę w odwołaniu decyzji z [...] r. Tak więc Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia formułowanych w skardze zarzutów. W tej sytuacji, skoro zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiada prawu Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.