III SA/Po 1073/21

Dnia 17 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 roku sprawy ze skarg M. R. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku 1. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2020 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], 3. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2020r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...], [...] Decyzją z dnia [...] października 2020 r. ZUS I Oddział w [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. ZUS I Oddział w [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień 2020 r. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. ZUS I Oddział w [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. Zaskarżone decyzje wydano w następującym stanie sprawy. Ww. decyzjami organu I instancji z [...] sierpnia 2020 r. ZUS I Oddział w [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. - dalej: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 266 ze zm. - dalej: usus) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres odpowiednio – marzec, kwiecień i maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji z 14 października 2020 r. ZUS powołał przepisy art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 podkreślając, że warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec - maj 2020r. do [...] czerwca 2020r. Stwierdzono, że strona nie złożyła deklaracji za te miesiące do [...] czerwca 2020 r. Deklaracje złożono bowiem dopiero [...] sierpnia 2020 r. W skargach na powyższe decyzje skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcia. Skargi powyższe zostały zarejestrowane w tutejszym Sądzie pod sygn. akt III SA/Po 1073/21, III SA/Po 1074/21 i III SA/Po 1075/21. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Po 1073/21, III SA/Po 1074/21 i III SA/Po 1075/21 i prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą akt III SA/Po 1073/21. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). Sąd uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje z [...] sierpnia 2020 r. wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek odpowiednio za marzec, maj, kwiecień 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie do [...] czerwca 2020 r. prawidłowej deklaracji rozliczeniowej. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19 (pełną nazwę i publikator ustawy powołano na wstępie). Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19). W myśl zaś z art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19 zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis art. 31zo ust. 7 ustawy COVID-19 przewiduje, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek zwalnia się go od obowiązku płacenia tych składek, jeżeli złożył za te miesiące w terminie do [...] czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe ( chyba, że był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów usus ). W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną. ZUS przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2020 r. odmawiających zwolnienia z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020r., a także w uzasadnieniu tych decyzji nie wyjaśnił dlaczego skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za te miesiące w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowań zakończonych zaskarżonymi decyzjami, z mocy art. 180 Kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Podjęte przez organ rozstrzygnięcia oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięć powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 Kpa, w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1352/18, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie wyjaśniono precyzyjnie, z jakich powodów organ uznał, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. Trudności związane z realizacją obowiązków organu wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą. Tutejszy Sąd bierze pod uwagę to, że poddane obecnie kontroli postępowanie ZUS przypadło na okres trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491), co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Zdając sobie również sprawę z realiów rozpoznawania tego rodzaju wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeń związanych z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał jednak, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania – skarżącej. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 Kpa, którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku z [...] kwietnia 2020 r., doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Kpa organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 Kpa, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił stronie - przed [...] czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakującej deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 Kpa polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (zob. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. V SA 44/01, dostępny j.w.). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (zob. teza 1. wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 Kpa zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Ponadto organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 Kpa). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: www.zus.pl) ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 Kpa, zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Spełnienie wymagań zapewnienia stronie udziału w postępowaniu z uwagi na fakt, że nastąpiło po 30 czerwca 2020r., było więc w niniejszej sprawie iluzoryczne. Do tego bowiem dnia – zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 – należało złożyć wymaganą dokumentację rozliczeniową. W ocenie Sądu w sprawie doszło także do istotnego naruszenia przez organ obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 Kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 Kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny j.w.). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych z 3 sierpnia 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 Kpa i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 kpa), to w myśl art. 10 § 3 Kpa jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak. W ocenie Sądu przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów Kpa. Regulacje art. 15 zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że zasady z kpa zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów Kpa w zakresie odwołań (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus). Nie wskazuje zaś na wyłączenie stosowania przepisów Kpa do rozpoznawania przedmiotowych wniosków przez organ. Uznać zatem trzeba, że naruszenie przez ZUS art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 Ppsa uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje z [...] sierpnia 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ - kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa - uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie Sąd zaleca organowi, by w przypadku potwierdzenia, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., ustalenia, że organ go o tym skutecznie nie powiadomił, a także potwierdzenia, że skarżący wymaganych deklaracji nie złożył w wymaganym terminie, na podstawie obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. z 2020 r. poz. 2255) zawiadomił stronę o uchybieniu terminu do dokonania przez nią czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć Sąd dostrzega, że powołany przepis wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16.12.2020r.), niemniej obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii, jak wspomniano wyżej, ogłoszono zaś od 20 marca 2020 r. Regulacja ta niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. Przepis ten przewidywał w pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak należy rozumieć, wprowadzenie z dniem 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzn2 ustawy COVID-19 miało więc na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19, co tym bardziej wskazuje, że należy stosować go do przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów uchybionych przed jego wejściem w życie, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.