III SA/Po 1081/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...], wskazując na art. 59 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.) po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Związek Międzygminny [...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi (dalej także jako Związek) nr [...] z [...] listopada 2020 r. dotyczący nieopodatkowanej należności budżetowej - udział w kosztach działalności Związku powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy [...] zgodnie z uchwałą, odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie Gmina [...] (dalej także jako skarżąca, zobowiązana), wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia prowadzonego postępowania, w całości. Zobowiązana oceniła, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, w tym ze względu na zobowiązanego na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., bowiem Związek wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego o egzekucję świadczenia pieniężnego z tytułu rozliczenia finansowego cywilnoprawnego, którego dopuszczalną drogą prawną do dochodzenia jest postępowanie cywilnoprawne przed sądem powszechnym, w wydziale cywilnym. Gmina podniosła, że nie istnieje obowiązek objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym, określony jako niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, o jakich stanowi art. 2 §1 pkt 2 u.p.e.a., w związku z powyższym brak jest podstawy prawnej dla egzekwowanego obowiązku i dla prowadzenia egzekucji administracyjnej, a tym samym występuje niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, wskazując na art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej także jako K.p.a.), oraz art. 18, art. 59 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 4 u.p.e.a. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec Gminy na podstawie tytułu wykonawczego z [...] listopada 2020 r. nr [...], wystawionego przez Związek, obejmującego zaległość dotyczącą nieopodatkowanej należności budżetowej - udział w kosztach działalności Związku powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy w [...] Zawiadomieniem z [...] listopada 2020 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Gminy. Zawiadomienie o zajęciu doręczono zobowiązanej [...] grudnia 2020 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego. W dniu [...] grudnia 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Gminy, złożony w trybie art. 59 § 1 u.p.e.a. o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Gmina podniosła: 1) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.); 2) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). tj.: a) oznaczenie wierzyciela (art. 27 § 1 pkt 1), b) wskazanie podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej (art. 27 § 1 pkt 3), c) doręczenie upomnienia (art. 27 § 1 pkt 12). Pismem z [...] grudnia 2020 r. Związek zajął stanowisko w sprawie podnoszonych przez Gminę zarzutów. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 59 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 1 i 3 u.p.e.a. Jak wynika ze wskazanego przepisu, postępowanie egzekucyjne umarza się z uwagi na niedopuszczalność egzekucji lub jeżeli w tytule wykonawczym nie spełniono wymogów z art. 27 u.p.e.a., przy czym konstrukcja wskazanego przepisu ma charakter obligatoryjny. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a na wierzycielu ciąży obowiązek informowania organu egzekucyjnego o każdej zmianie wysokości należności objętej tytułami wykonawczymi przekazanymi do organów egzekucyjnych celem wyegzekwowania ich od zobowiązanych w drodze postępowania egzekucyjnego w administracji. Zdaniem organu, badanie dopuszczalności nie obejmuje zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż badanie dopuszczalności dotyczy ustalenia, czy egzekucja obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Organ ocenił, że Związek w tytule wykonawczym wskazał obowiązek, który podlega egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. Podkreślił, że weryfikowanie podstawy prawnej obowiązku powodowałoby, iż organ egzekucyjny wkraczałby w zakres badania zasadności i wymagalności obowiązku, co jest niedopuszczalne. Nadmienił, że wymagalność obowiązku została potwierdzona w tytule wykonawczym, zawierającym wprost takie oświadczenie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w tytule stanowiącym podstawę egzekucji zawarto informację o dacie doręczonego upomnienia (dokument taki znajduje się w aktach sprawy), co oznacza, wbrew twierdzeniom strony, że została spełniona przesłanka do prowadzenia egzekucji. W kwestii oznaczenia wierzyciela organ wskazał, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Podmiotem takim, na podstawie art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - jest związek międzygminny. W niniejszej sprawie, jest to Związek Międzygminny "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" w [...]. Tytuł wykonawczy zawiera dane dotyczące numerów NIP i REGON, identyfikujące wierzyciela. Związek działa poprzez swoje organy zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny, które są uprawnione do żądania wykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Takim organem niewątpliwie, na zasadzie art. 73 ust. 1 u.s.g., jest zarząd związku międzygminnego, jako organ wykonawczy związku. Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i domagając się uchylenia obu postanowień wydanych w sprawie, zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 § 1 u.p.e.a. przez błędne niezastosowanie powyższego przepisu do rozpatrzenia sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, iż w sprawie doszło do przesłanki dopuszczalności egzekucji administracyjnej ze względu na istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, który stanowiłby przesłankę dopuszczalności egzekucji administracyjnej; 2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 § 2 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a. przez błędne niezastosowanie powyższych przepisów do rozpatrzenia sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, iż obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy podlega egzekucji administracyjnej (art. 29 § 2 pkt 1) oraz, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. (art. 29 § 2 pkt 3); 3. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 59 § 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.e.a. przez błędne nie zastosowanie powyższego przepisu do rozpatrzenia sprawy, na skutek błędnego przyjęcia, że w sprawie nie ma zastosowania podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego (art. 59 § 1 pkt 1) oraz, że w sprawie nie doszło do podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 59 § 1 pkt 3); 4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez brak należytego zastosowania powyższych przepisów w toku prowadzonego postępowania i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje go do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie w kontrolowanej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, świetle wskazanych wyżej reguł, Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają postanowienia art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g., zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. W świetle art. 8 ust. 2a powołanego aktu, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 8 ust. 2b u.s.g., spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 rozpatruje sąd powszechny. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 5 analizowanego aktu, do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4. Na tle wskazanych przepisów w orzecznictwie, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela przyjęto, że stosunki pomiędzy związkiem międzygminnym a tworzącymi go gminami są równorzędne, rozliczenia noszą wszystkie cechy rozliczeń między osobami prawnymi o równym statusie i pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania władczych działań, charakterystycznych dla stosunków administracyjnoprawnych. Konieczność podporządkowania się uchwałom związku przez jego członków nie wynika z hierarchicznego układu nadrzędności i podrzędności, gdyż związek nie jest nadrzędny w stosunku do uczestniczących w nim gmin, lecz z zasad współdziałania określonych wspólnie w statucie. Wprawdzie statut jest źródłem prawa miejscowego, lecz sposób jego uchwalania, przedmiot regulacji i ustawowo wyznaczone granice swobody treści statutu nie pozwalają upatrywać w nim źródła władczych uprawnień związku wobec uczestniczących w nim gmin. Zasady współdziałania przez gminy w związku międzygminnym przemawiają za cywilnoprawnym charakterem powstałych na tym tle roszczeń (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lipca 2013 r., V CSK 396/12; Lex]. Z kolei we wcześniejszym orzeczeniu SN, tj. wyroku z 2 kwietnia 2003 r., I CK 265/02 (Lex) stwierdzono, że stosownie do postanowień art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., I GSK 2256/18 (CBOSA) stwierdził, że uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z kolei w postanowieniu z 29 maja 2012 r., II OSK 671/12 (CBOSA) stwierdził NSA, że powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym art. 8 ust. 2b u.s.g., stanowiący, iż spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny" i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy, w myśl którego do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g.. Kierując się powyższym, należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Dowodem na to jest, m.in., fakt, że skarżąca nie uiściła dobrowolnie dochodzonej przez Związek należności. Na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. organem państwa właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju sporu (będącego sprawą cywilną) jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu przyjąć należy, że ewentualna egzekucja roszczeń Związku w przypadku ich kwestionowania przez skarżącą winna zostać poprzedzona w pierwszej kolejności rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego rozstrzygający tego rodzaju spór może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku. Zasadą prowadzenia sporów cywilnych jest bowiem to, że egzekucja roszczenia musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania rozpoznawczego kończącego się wydaniem (podlegającego następnie egzekucji) orzeczenia stwierdzającego istnienie dochodzonego roszczenia. Do czasu wydania tego rodzaju orzeczenia noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny, przyjąć należy, że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W konsekwencji do tego czasu za spełnioną należy uznać podstawę zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wskazaną w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., tym samym orzekające w sprawie organy winny za zasadny uznać zarzut skarżącej wniesiony w oparciu o ten przepis. Niezależnie od powyższego, mając na uwadze że w aktualnym stanie prawnym niedopuszczalność egzekucji administracyjnej nie może już stanowić podstawy zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., marginalnie wskazać należy, że w rozumieniu art. 2 powołanego ostatnio aktu egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym (tak: wyrok NSA z 23 maja 1994 r., IV SA 791/93, Lex). Tymczasem, jak wynika z powyższych poglądów orzecznictwa, spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą jest sprawą cywilną. W konsekwencji sporne należności, będące należnością cywilnoprawną nie mogą być dochodzone przez Związek w trybie przepisów u.p.e.a., lecz w trybie egzekucji sądowej normowanej przepisami K.p.c. Mając na uwadze powyższe, jedynie dodatkowo należy wskazać, że Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących wymogów formalnoprawnych. Upomnienie z [...] listopada 2020 r. zawiera elementy wymagane przez art. 15 u.p.e.a. Zgodnie z powołanym przepisem, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. We wskazanym piśmie sformułowano wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem podjęcia przez Związek "adekwatnych kroków prawnych w celu wyegzekwowania całej przedmiotowej należności oraz powstaniem obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych". Z kolei w tytule wykonawczym zawarto informację o dacie doręczonego upomnienia (dokument taki znajduje się w aktach sprawy), co oznacza, wbrew twierdzeniom strony, że została spełniona przesłanka do prowadzenia egzekucji. W kwestii oznaczenia wierzyciela Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., przez wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Podmiotem takim, na podstawie art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 roku o samorządzie gminnym - jest związek międzygminny. W niniejszej sprawie, jest to Związek Międzygminny "[...] Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi" w [...]. Tytuł wykonawczy zawiera dane dotyczące numerów NIP i REGON, identyfikujące wierzyciela. Związek działa poprzez swoje organy zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny, które są uprawnione do żądania wykonania obowiązku (art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Takim organem niewątpliwie, na zasadzie art. 73 ust. 1 u.s.g., jest zarząd związku międzygminnego, jako organ wykonawczy związku. W toku powtórnego postępowania w sprawie, obowiązkiem organów będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej wykładni prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.