III SA/Po 1087/21

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 roku nr [...] w przedmiocie w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wyrażenia zgody na budowę zjazdu z ulicy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 28 maja 2021 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. (dalej: "Prezydent Miasta") przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w O. (dalej: "Dyrektor Zarządu Dróg") z 16 czerwca 2016 r., nr [...] r., w sprawie wyrażenia M. P. (dalej: "strona") zgody na budowę zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...], obręb [...], w O. . Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym . Sprzeciwem z 2 lutego 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w O. (dalej: "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Dróg, podnosząc, że obarczona jest ona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a."). W uzasadnieniu podano, że w toku przeprowadzonego przez prokuratora postępowania przygotowawczego o sygn. akt PR 3 Ds. 22.2020 ustalono, że 16 czerwca 2016 r. na posesji strony przy ul. [...] była przeprowadzona kontrola przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. . Przed Miejskim Zarządem Dróg w O. toczyła się z kolei postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową decyzją i zostało ono zakończone umorzeniem z uwagi na to, że decyzja z 16 czerwca 2016 r. wygasła w 2019 r. W tym postępowaniu na podstawie dowodów w postaci zebranej dokumentacji oraz przesłuchania świadków zostało jednak ustalone, że zjazd wykonano przed wydaniem decyzji z 2016 r. Z tych względów w ocenie Prokuratora zachodzi usprawiedliwiona podstawa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej sprzeciwem Prokuratora. Organ wskazał, że istniała materialnoprawna podstawa do wydania tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej: "u.d.p.") budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jako że decyzja z 16 czerwca 2016 r. dotyczyła w istocie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, który został urządzony już wcześniej i istniał w chwili jej wydania, rozważyć należało, czy kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a jeśli tak, czy naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że naruszenie prawa ma tylko wtedy charakter rażący, gdy jest ono oczywiste i ma wpływ na wynik sprawy. Oczywistość naruszenia polegać musi na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W przedmiotowej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się jednak żadnego naruszenia prawa przez Dyrektora Zarządu Dróg działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta. Faktyczne istnienie zjazdu urządzonego w sposób nielegalny, to jest bez zgody na jego lokalizację, może również uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego lokalizację (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3798/18). Prokurator w skardze do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucił rażące naruszenie prawa: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie i nieprawidłowe ustalenie, że decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Zarządu Dróg, nr [...] z 16 czerwca 2016 r., w sprawie wyrażenia stronie zgody na budowę zjazdu, nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 1 u.d.p., dla inwestycji zjazdu z drogi publicznej wykonanej przed wydaniem decyzji, 2. art. 29 ust. 1 u.d.p., przez przyjęcie, że istnienie zjazdu urządzonego nielegalnie, to jest bez zgody na jego lokalizację, może uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego lokalizację. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z 1 września 2021 r. M. P. stwierdziła, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.") oraz z dnia 21 marca 1985 r – o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz. 460 ze zm.). Kwestią bezsporną pozostaje, że decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w O. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta O. (dalej: "Prezydent Miasta"), w oparciu o wniosek strony tj. M. P., wydał decyzję o wyrażeniu zgody na budowę zjazdu,zgodnie z przedstawioną lokalizacją. Decyzja ta wygasła w roku 2019.Poza sporem pozostaje też okoliczność ,że zjazd został urządzony już wcześniej i istniał w chwili jej wydania,a w dacie wydania decyzji na posesji wnioskodawczyni przeprowadzono kontrolę PINB i właśnie te okoliczności oraz fakt ,iż na budowę zjazdu w roku 2016 wymagane było pozwolenie na budowę były podstawą wniosku Prokuratora Rejonowego w O. o stwierdzenie jej nieważności. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a., co do zasady organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nadzoru nie jest bowiem zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nadzoru nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. I OSK 2948/16). Poza sporem pozostaje, że Kolegium rozpoznając wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2016 r. dokonało w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. , czemu wyraz dało na s. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji organ ma rację, że w/w decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie stanowiłoby czynu zagrożonego karą, nie zawiera też wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Brak jest także podstaw do tego, aby uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, że wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, w przypadku w którym zjazd wybudowany został przed wydaniem takiej decyzji, stanowić mogło o zaistnieniu wady nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającej na rażącym naruszeniu prawa, co stanowiło przesłankę wniosku . Kwestia istnienia bądź nieistnienia zjazdu w sprawie mieści się w sferze ustaleń faktycznych, a nie prawnych, co oznacza, że organowi wydającemu decyzję można co najwyżej zarzucić naruszenie przepisów postępowania, nie zaś rażące naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej , który stanowił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Ustawodawca formułując przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. miał na uwadze skutki prawne, nie zaś skutki w sferze faktów, którymi był istniejący już zjazd . Nie ma w tych okolicznościach przesądzającego znaczenia dla kontrolowanej sprawy to, czy art. 29 ust. 1 u.d.p. może stanowić podstawę legalizacji zjazdu, choć należy przyznać rację organowi ,że brak legalnie urządzonego zjazdu mógł uzasadniać wystąpienie z wnioskiem o jego lokalizację .I zgodnie z art.29 ust. 1 i 3 złożenie tego wniosku poskutkowało wskazaniem w decyzji warunków tego zjazdu ,parametrów technicznych oraz pouczenia o konieczności zgłoszenia robót, zgodnie z art.30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane ( Dz.U.2021.2351t.j). Nie zaistniała więc oczywista sprzeczność z obowiązującymi normami .Samo rozstrzygnięcie nie rodzi skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności , bo strona mogła tę decyzję zrealizować lub nie (jak w nie niniejszej sprawie, skutkiem czego wygasła ona zgodnie z art. 29 ust. 5 u.o.d.p ).Niemniej sam fakt istnienia zjazdu nielegalnie urządzonego nie ma znaczenia dla oceny oczywistości naruszenia prawa i skutków, które ona wywołuje. Zauważyć zresztą należy, że decyzja, o której mowa, wydana została na wniosek strony, na podstawie przedłożonego przez stronę wniosku wraz załącznikami, w tym mapą nieruchomości. Spełniła więc warunki określone w art.29 ust.1 i 3 ustawy Prawo o drogach publicznych . Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, co z kolei nakazuje wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to należy ocenić jako rażące (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, Nr 1, poz. 23). Sąd nie podziela stanowiska Prokuratora, że rażące naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych polegało na wydaniu decyzji dla sprzecznie , bo niezgodnego z przepisami prawa zbudowanego zjazdu, skoro spełnia ona dyspozycję tego przepisu ,a okoliczność faktyczna w postaci już istniejącego zjazdu pozostaje poza sferą skutków prawnych tej decyzji. Nie można też czynić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa ,skoro w istocie tego naruszenia Prokurator doszukuje się nie w działaniu Dyrektora Zarządu Dróg, a w postępowaniu właściciela nieruchomości, który nie posiadając prawem wymaganych zezwoleń wybudował zjazd. Oczywistym jest też fakt , że akt podlegający ewentualnemu stwierdzeniu nieważności musi pozostawać w obrocie prawnym. Niedopuszczalnym byłoby bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego po raz wtóry aktu już w przeszłości uchylonego bądź z innych przyczyn w obrocie tym już nie funkcjonującego. W konsekwencji podkreślenia wymaga, iż przedmiotowa decyzja zawierała klauzulę (stanowiącą powtórzenie art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych), wskazującą, że w razie nie wybudowania zjazdu w ciągu 3 lat decyzja wygasa. Jeśli zatem, co wynika z materiału dowodowego , roboty nie zostały wykonane to tym samym decyzja udzielająca na nie zgody wygasła i obecnie w obrocie prawnym już nie istnieje, a w konsekwencji jakiekolwiek postępowanie administracyjne w przedmiocie jej wyeliminowania z obrotu prawnego stałoby się bezprzedmiotowe. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 5