III SA/Po 1118/15

Dnia 16 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] września 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z Programu Rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] ([...]) złotych oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku w tej samej części, 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor ARMiR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego we W.) z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oraz o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. Ł. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W dniu [...] maja 2013 r. wnioskodawca złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zadeklarował do płatności realizację: We wniosku tym zadeklarowano realizację między innymi Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni [...] ha. W dniu [...] października 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej "Kierownik BP") wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, na mocy której Ł. J. przyznano płatności PRŚ za rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu tej decyzji wskazane również zostało, iż terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień [...] marca 2013 r. W dniu [...] kwietnia 2014r. Ł. J. złożył w BP we W. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności PRŚ na rok 2014, w którym – po uzupełnieniu - zadeklarował realizację m.in. pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.2 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni [...] ha. W dniu [...] listopada 2014 została przeprowadzona kontrola na miejscu, a jej wyniki zawarto w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. Ponadto w gospodarstwie przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni, której wyniki odzwierciedlono w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. W trakcie kontroli sprawdzono realizację wymogu polegającą na pozostawieniu 5-10% powierzchni nieskoszonej na działce rolnej A z zadeklarowanym wariantem 3.1.2, i stwierdzono nieprawidłowość L102000 - wykoszenie całej powierzchni działki rolnej, co skutkuje nałożeniem sankcji w wysokości 80% powierzchni działki rolnej. W dniu [...] lutego 2015 r. Kierownik BP we W. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zawiadomienie nr [...] zostało doręczone stronie w dniu [...] lutego 2015 r. Ł. J. skorzystał z przysługującego mu prawa i w dniu [...] lutego 2015 r. zapoznał się z aktami sprawy oraz złożył oświadczenie, w którym podnosi m.in., iż "w roku 2014 opóźniłem termin koszenia, a we wrześniu całość łąki skosiłem. Związane to było z anomaliami pogody. [...] marca 2015 r. Kierownik BP wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oraz o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności programu rolnośrodowiskowego. W dniu [...] kwietnia 2015 r. beneficjent złożył odwołanie od decyzji nr [...], w którym nie zgodził się z ustaleniem kwoty nienależnie pobranej z tytułu płatności PRŚ. Organ II- ej instancji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Kierownika ARiMR wskazał, że zgodnie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia PRŚ 2013, płatność rolnośrodowiskowa przyznaje się rolnikowi, jeśli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha; realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe. o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFPIROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie z wymogami dodatkowymi dla pakietu 3 w przypadku użytkowania kośnego trwałych użytków zielonych, Ł. J. zobowiązany także był do spełnienia wymogów dodatkowych, w tym pozostawienie 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej, przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej części tej działki. Organ stwierdził także, że w czasie przystępowania do programu obowiązującym rozporządzeniem określającym szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach płatności PRŚ było rozporządzenie PRŚ 2013. Zgodnie natomiast z § 38 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w sprawie przyznania płatności PRŚ za rok 2013, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, a wysokość zmniejszeń określona jest w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Zgodnie z tym załącznikiem stwierdzenie nieprawidłowości L10N2000 skutkuje zmniejszeniem o 80% powierzchni działki rolnej. Natomiast zgodnie z § 38 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia PRŚ 2013, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przyznana za rok poprzedzający rok, w którym zostało stwierdzone to uchybienie, podlega zwrotowi w części dotyczącej działki rolnej, w stosunku do której stwierdzono takie uchybienie. W przypadku Ł. J. jest to sankcja wynosząca 80% płatności przyznanej do działki rolnej, na której stwierdzono uchybienie tj. działki rolnej A o deklarowanej powierzchni [...] ha. Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 pomoc objęta płatnością ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeśli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Powyższy przepis stosowany jest do spraw od roku 2011 tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z art. 18 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, w razie stwierdzenia po raz pierwszy nieprzestrzegania przez rolnika wymogu, oprócz zmniejszenia w danym roku płatności w części dotyczącej działek rolnych, na których stwierdzono uchybienie, zastosowanie będzie miał zwrot płatności w stosunku do płatności, które zostały wypłacone w poprzednich latach do tych działek rolnych z tytułu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a w przypadku gdy dane zmniejszenie stanowi % wartość, to o taką wartość ustala się zmniejszenie płatności. Jak wynika z ww. przepisu w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie maja zastosowanie również do kwot wypłaconych już w latach wcześniejszych. Ponieważ zgodnie z art. 35 rozporządzenia unijnego nr 65/2011, przepisy w nim zawarte należy stosować począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r., a ponadto rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, należy stwierdzić, iż przepis art. 18 rozporządzenia unijnego nr 65/2011 będzie odnosił się również do płatności PRŚ przyznanych na rok 2011, 2012 i 2013. Ł. J. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w zakresie ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności za rok 2013 w kwocie [...]. Niekwestionował okoliczności faktycznych stwierdzonych przez organ w trakcie kontroli. W jego ocenie fakt, że w 2014r. skosił całą działkę nie powinien mieć wpływu na ocenę zachowania przez niego wymagań co do przyznania płatności za rok 2013. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w zaskarżonej części okazała się uzasadniona. Bezsporne są ustalenia faktyczne. W dniu [...].11.2014 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Podczas kontroli stwierdzono, że nie są przestrzegane wymogi określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 33, pozycja 262 ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.) w ramach pakietu 3.1.2: na działce rolnej A stwierdzono bowiem wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (kod nieprawidłowości L 10). Skarżący nie kwestionował twierdzeń organu co do skutków tej nieprawidłowości na rok w którym odbywała się kontrola, podważał natomiast zasadność żądania organu co do zwrotu części otrzymanej płatności za rok poprzedzający, tj. 2013. Przy tak określonych granicach sporu zauważyć przede wszystkim należy, że podstawę prawną decyzji organów o zwrocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego stanowił m.in. cytowany przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Drugi z wymienionych przepisów stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości. W ocenie Sądu powołane przepisy w ocenianej sprawie mogły być podstawą odmowy przyznania płatności lub zmniejszenia tej płatności, m.in. jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych warunków poszczególnych pakietów, ale jedynie w roku, w którym uchybienia te stwierdzono. Dostrzec należy, że wprawdzie przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. W ocenie Sądu, przepis art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, która w art.28 ust.1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku braku realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, niesporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej, nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, zmniejszenia obszaru realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, zmniejszenia liczby zwierząt czy w przypadku niezłożenia wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej. Pomimo, że w rozpoznawanej sprawie organ II – ej instancji powołuje się na "brak realizacji całego zobowiązania rolnośrodowiskowego", to w decyzji brak jest wyjaśnienia tej okoliczności w kontekście treści art. 18 ust. 2 Rozporządzenia Komisji 65/2011. Należy przy tym dostrzec, że organ I – szej instancji w ogóle nie odwołał się do przepisu § 39 Rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r, ograniczając się do powołania § 38 tego aktu prawnego mającego zastosowanie do roku w którym stwierdzono uchybienie. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił zatem, które z wymienionych przypadków miały miejsce w niniejszej sprawie i na czym konkretnie polegały. Bezpodstawne i dowolne staje się zatem twierdzenie organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nieprzestrzeganie wymogów do pakietów wariantów 3.1.2, a konkretnie naruszenia obowiązku niekoszenia części działki, mieści się w kategorii niespełnienia obowiązków i kryteriów określonych w art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Należy też dodać, że zastosowany "a priori" przez organ zakres zwrotu płatności za 2013r, obliczony w takim samym stosunku jak stwierdzone uchybienia w roku 2014, nie odpowiadają kryteriom zwrotu, o których mowa w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 to jest rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Zgodnie bowiem z definicją wymienionych kryteriów rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, które miało służyć niespełnione kryteria, zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jaki niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Nie kwestionując, co do zasady obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Sąd podziela pogląd wyrażony wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 761/14, jak też w Rzeszowie z dnia 28 maja 20145r. I SA/Rz 280/15, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego możliwa jest do zastosowania jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym działanie skarżącego wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, to jest, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu. Natomiast kwestia uznania płatności za nienależnie pobrane i ich zwrot w związku z ustaleniem, że beneficjent nie zachował w kolejnym roku, w stosunku do roku ich przyznania, określonych wymagań, podlegać powinna analizie w pierwszej kolejności w oparciu o regulację § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jak już wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie wykazano w decyzji zaistnienia żadnego z przypadków, spośród wymienionych w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., który uzasadniałby nałożenie obowiązku zwrotu płatności, Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., wobec nałożenia obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.