III SA/Po 1134/15

Dnia 20 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi F N na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Komunalnego Związku Gmin x z dnia [...] , II. przyznaje radcy prawnemu E od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę [...] złotych uwzględniającą podatek od towarów i usług w kwocie [...] złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu. Zarząd Komunalnego Związku Gmin decyzją z dnia [...], na podstawie art. 207, art. 21 § 1 pkt. 1 i § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 6 m, art. 6 o, art. 6 q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) postanowił określić wobec F wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości położonej w K w wysokości 105 zł za każdy miesiąc, począwszy od lipca 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że F jest podatnikiem podatku od przedmiotowej nieruchomości położonej w K - jako jej właściciel, wobec czego jest zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponieważ strona nie wykonała tego obowiązku pracownicy ZK w trakcie wizji terenowej w dniu 24 kwietnia 2015 r. potwierdzili, że sporna nieruchomość jest zamieszkała. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2015r. wszczęto z urzędu postępowanie wobec F. Wezwano stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących ilości osób faktycznie zamieszkujących nieruchomość w K. Jednak F N w wyznaczonym terminie nie udzielił odpowiedzi. Organ z Urzędu Miejskiego w M uzyskał informację, że pod wskazanym adresem jest zameldowanych 7 osób. Przyjęto stawkę w wysokości 15 zł od mieszkańca miesięcznie (właściciel nie zadeklarował, w jaki sposób będą gromadzone odpady). Opłatę naliczono za okres od lipca 2013 r. W odwołaniu od powyższej decyzji F podniósł, że decyzja została wydana przez Związek Gmin, który nie był to tego uprawniony. Postępowanie przed organem I instancji było prowadzone w sposób naruszający jego dobra osobiste oraz ustawę o ochronie danych osobowych. Zdaniem odwołującego zastosowana uchwała z dnia 4 marca 2015r. jest niezgodna z prawem. F nie zgodził się też "z naliczoną stawką". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Zakład Komunalny Związku Gmin był uprawniony do wydania skarżonej decyzji, gdyż uprawnienie to wynika z art. 6 q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2015 r. Organ I instancji, na podstawie informacji meldunkowej, prawidłowo ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości zameldowany jest F i B oraz pięcioro ich dzieci. Ponieważ F i B nie złożyli wymaganej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organ, na podstawie art. 6 o ust. 1 powołanej ustawy, określił w drodze decyzji wysokość tej opłaty biorąc pod uwagę średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (stawka za odpady niesegregowane). W skardze do Sądu F podniósł, że uchwała z dnia [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty nie jest zgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. W ocenie skarżącego w sprawie winny mieć zastosowanie zwolnienia od obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ze względu na trudną sytuację materialną. Nie oddaje odpadów Z, więc za co ma płacić. Skarżący jest niepełnosprawny, korzysta z pomocy społecznej i nie ma środków finansowych na sporne opłaty. W ocenie skarżącego gromadzenie przez organ informacji na jego temat naruszało ponadto przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc m.in., że uchwała Związku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty stanowi obowiązujące przepisy prawa miejscowego. Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i powołał się na stanowisko, które przedstawił w odrębnym piśmie z dnia 19 kwietnia 2016 r. W piśmie tym zarzucono organowi naruszenie art. 122, art. 187 i art. 191 Ordynacji podatkowej poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (szczególnie w zakresie ilości osób zamieszkujących nieruchomość od lipca 2013r. i kto jest właścicielem tej nieruchomości) oraz wydanie decyzji z wadliwym uzasadnieniem. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł też o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale częściowo z powodów innych niż zostały podniesione przez stronę skarżącą. W pierwszej kolejności wskazać należy na materialnoprawne podstawy zaskarżonej decyzji, zawarte w regulacjach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) dalej: "u.c.p.g." Od dnia 1 lutego 2015r. uprawnienie Zarządu Komunalnego Związku Gmin do wydawania decyzji określających wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika z treści art. 6q ust. 1 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy - to jest, w zakresie będącym przedmiotem zainteresowania na gruncie kontrolowanej sprawy, właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1) - są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak stanowi natomiast art. 6i pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje, w przypadku tych nieruchomości, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (art. 6j ust. 1 u.c.p.g.). W przypadku wskazanej nieruchomości rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a u.c.p.g.). Wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w ostatnio przywołanym art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz ustalenia stawki takiej opłaty dokonuje rada gminy, w drodze uchwały, o czym stanowi art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. W realiach kontrolowanej sprawy, metoda ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawka tej opłaty określone zostały w uchwale z dnia [...] " w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2015r. poz. 1533). Uchwała ta została wydana jako akt prawa miejscowego na podstawie przepisów ustawowych, które nie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Powyższa uchwała nie została też zakwestionowana przez organ nadzoru tj. Wojewodę . Na podstawie § 2 ust. 2 tej uchwały zastosowano stawkę w kwocie 15 zł od jednego mieszkańca. Zachodziła konieczność przyjęcia stawki niepreferencyjnej, ponieważ skarżący nie złożył wymaganej przepisami prawa deklaracji i nie zadeklarował zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. W tym miejscu zaznaczyć należy, odnosząc się w dalszym ciągu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.), że zgodnie z art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak stanowi art. 6m ust. 2 u.c.p.g., właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Przy czym, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe, określa rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego (art. 6l ust. 1 u.c.p.g.). W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o u.c.p.g.). Analiza przywołanych powyżej regulacji, prowadzi do wniosku, zgodnie z którym w ramach kontrolowanej sprawy kluczowymi okolicznościami, które winny być jednoznacznie ustalone przez organ administracji publicznej, jest krąg adresatów decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ilość mieszkańców, w odniesieniu do każdego z miesięcy, za który organ określa wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi względem tej nieruchomości. Obowiązek ustalenia powyższych okoliczności obciąża organ, który ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu (art. 122 O.p.) Organ administracji obowiązany jest zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 187 § 1 O. p.) i wreszcie to organ ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 191 O. p.). Przepisy Ordynacji podatkowej znajdują natomiast w sprawie zastosowanie zgodnie z art. 6g u.c.p.g. W opinii Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 122, art. 187 § 1 oraz art. 191 O. p. w zw. z art. 6q u.c.p.g. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić trzeba, że zobowiązanymi do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są wszyscy współwłaściciele nieruchomości i że każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny w określeniu wysokości tej opłaty. Stroną postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości takiej opłaty winni być zatem wszyscy współwłaściciele nieruchomości i dlatego organ powinien dokładnie wyjaśnić kto jest właścicielem nieruchomości położonej w K, w szczególności, czy stanowi ona współwłasność małżonków F i B, gdyż wówczas oboje są stroną postępowania i adresatami decyzji. Postępowanie wyjaśniające winno doprowadzić do ustalenia liczby mieszkańców powyższej nieruchomości za okres od lipca 2013 r., ponieważ organ ograniczył się w tym zakresie praktycznie jedynie do powołania się na informacje uzyskane od organu meldunkowego w piśmie z dnia 7 lipca 2015 r. (zał. nr 9 akt adm.), w którym wskazano 7 osób zameldowanych na tej nieruchomości. Chodzi zaś o ustalenie osób faktycznie mieszkających w K za okres objęty postępowaniem administracyjnym. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wobec tego nie ograniczając się do danych meldunkowych przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie tego ile konkretnie osób mieszkało na spornej nieruchomości od lipca 2013 r., Niezależnie od tego decyzje organów obu instancji objęte są ponadto istotną wadą procesową skutkującą koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela pogląd, że decyzja określająca wysokość opłaty powinna odnosić się bowiem tylko do tych miesięcy, za które powstał obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami i za które został on skonkretyzowany (por. R. Dowgier, Decyzja określająca wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – aspekty proceduralne, Przegląd podatków lokalnych i finansów samorządowych, styczeń 2014r., s. 20). Decyzja wymieniona w art. 6o u.c.p.g. nie jest odpowiednikiem deklaracji składanych w trybie art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g. i nie może określać zobowiązania, które jeszcze nie zaistniało (nie powstało). W przypadku deklarowania mamy do czynienia z wykonywaniem obowiązku i zobowiązania z góry, jeszcze przed ich powstaniem. Deklaracja ma przy tym charakter bezterminowy, wykazuje się w niej miesięczną wysokość opłaty, która obowiązuje aż do zaistnienia okoliczności rzutujących na jej wysokość, z czym powinno się wiązać złożenie nowej deklaracji (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 630/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja określająca wysokość opłaty nie ma takiego charakteru, gdyż nie może określać zobowiązania innego niż o cechach przewidzianych w art. 21 § 3 O.p. (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 338/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określając więc opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi bezterminowo, to jest za każdy miesiąc począwszy od lipca 2013 r., bez ograniczenia do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty już powstało, organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 6o u.c.p.g. w zw. z art. 21 § 3 O. p. w zw. z art. 6q u.c.p.g. Rozpoznając sprawę ponownie, organ administracji zobligowany będzie uwzględnić wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i zawarte w niej wskazania co do dalszego postępowania, a w szczególności podejmie czynności zmierzające do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, rozważając, czy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, np. o dowód z zeznań strony. W tym miejscu zauważyć również trzeba, że wprawdzie z dyspozycji art. 122 O.p. wynika obowiązek organu do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ale nie oznacza to, że skarżący jest zwolniony od współrealizacji tego obowiązku. Wskazać też należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 210 § 4 O.p. a nadto zawierać odniesienie do twierdzeń strony, w tym dotyczących orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd postanowił, w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – jak w punkcie II orzeczenia.