III SA/Po 1135/14

Dnia 4 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek ( spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Szymon Widłak Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] zostało wszczęte postępowanie administracyjne w stosunku do spółki A ze względu na zajęcie pasa drogowego, będącego drogą gminną poprzez budowę przyłącza wodociągowego do Osiedla [...] o łącznej powierzchni [...] (jezdnia) i [...] (pobocze), stwierdzone przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich w P. podczas kontroli pasa drogowego ul. [...] w P. Organ ustalił, że budowane przyłącze wodociągowe znajduje się w pasie drogowym ul. [...], a inwestorem inwestycji jest Spółka A. Oddział w P. ul. [...]. Dnia [...] przeprowadzone zostały oględziny miejsca wykonywania przedmiotowego przyłącza wodociągowego, podczas których obecni byli przedstawiciele organu, przedstawiciel spółki A - kierownik kontraktu K.A., który poinformował, że jego firma jest generalnym inwestorem przedmiotowej inwestycji, a także podwykonawca J.O. ze spółki B. Podczas oględzin stwierdzono brak zajęcia pasa drogowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w P., nałożył na spółkę A karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w P. , poprzez budowę przyłącza wodociągowego do Osiedla [...] (zajęcie jezdno z ograniczeniem kierunków ruchu oraz zajęcie pobocza), bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu organ wskazał, że kara pieniężna została naliczona za okres od dnia wszczęcia postępowania tj. od dnia [...] do dnia wykonania zdjęcia przez służby drogowe ZDM w P. tj. do dnia [...]. Organ wyliczył karę na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), zgodnie z którym zarządca drogi za zajęcie pasa drogowego wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 6 tegoż przepisu, który stanowi, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jednocześnie w przypadku zajęcia pobocza ul. [...] w P. organ uwzględnił stawkę wynikającą z § 2 uchwały Nr XL V/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25.05.2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych Miasta Poznania, w wysokości 4,00zł za m2/ l dzień - w przypadku zajęcia jezdni z ograniczeniem kierunków ruchu oraz 2,00zł za m²/ l dzień. W odwołaniu spółka A stwierdziła, że organ powinien uznać za zobowiązanego podmiot, który dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego ul. [...] w P., a więc podmiot z którym odwołująca firma zawarła umowę określającą zakres robót do wykonania oraz obowiązki, w tym również w zakresie uzyskania wszelkich pozwoleń obejmujących miedzy innymi zajęcie pasa drogowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki (między innymi na wyciągu z mapy zasadniczej) i zaznaczył pas drogowy ul. [...] (kolorem zielonym) oraz miejsce wygrodzenia w celu budowy przyłącza wodociągowego tj. zajęcie pozostałych elementów pasa drogowego - pobocza (kolorem jasno zielonym) oraz zajęcie jezdni (kolorem jaskrawo pomarańczowym) z odpowiednimi opisami. Organ posiłkował się również dokumentacją zdjęciową, wykonaną przez uprawnionych pracowników organu I instancji. Organ zwrócił uwagę, że kara została nałożona na firmę spółka A, która jest inwestorem przedmiotowych robót budowlanych (występuje w roli Generalnego Wykonawcy), prowadząc działalność deweloperską polegającą na budowie budynków mieszkalnych, składających się z odrębnych lokali mieszkalnych, a następnie na sprzedaży przedmiotowych lokali na rzecz swoich klientów. Natomiast jako wykonawca firma prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu prac budowlanych m.in. na budowie budynków mieszkalnych. Organ II instancji, powołując się na wyrok WSA W Gliwicach z dnia 13.04.2012r., sygn. akt II SA/G1 97/12, zgodził się z Zarządem Dróg Miejskich w P., iż obowiązki w decyzji powinny być nałożone na inwestora mającego własny interes prawny do prowadzenia robót w pasie drogowym, a nie na wykonawcę, który nie realizuje robót we własnym imieniu i na własną rzecz, lecz na zlecenie i w imieniu inwestora. Fakt zawarcia umowy z podwykonawcą nie został natomiast uwzględniony w ramach postępowania administracyjnego, gdyż organ uznał, że taka umowa prywatna może być wykorzystana przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pełnomocnik spółki A wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i organu I instancji, którym zarzucił błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. z dnia 30 stycznia 2013 r. Dz. U. z 2013 r. poz. 260) poprzez uznanie, iż podmiotem odpowiedzialnym za zapłatę kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego, w myśl tych przepisów jest Inwestor/Generalny Wykonawca danego przedsięwzięcia budowlanego lub podmiot zlecający prace w obrębie pasa drogowego, a nie faktyczny sprawca zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest nałożenie na spółkę A kary za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w P. na potrzeby wykonania przyłącza wodociągowego do Osiedla Nowe Winogrady, bez wymaganego zezwolenia. Niesporne pozostają okoliczności oraz pomiary związane z samym zajęciem pasa drogowego. Spór dotyczy natomiast właściwego określenia podmiotu ponoszonego odpowiedzialność z tytułu zajęcia pasa drogowego. Zdaniem skarżącego za realizację prac budowlanych w zakresie wykonania przyłącza wodociągowego kara powinna być nałożona na S. C., prowadzącego działalność pod firmą: spółka B. Zgodnie z treścią przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast art. 40 ust 12 ustawy o drogach publicznych, stanowi, że za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela argumentację strony skarżącej, że w myśl powyższych przepisów podmiotem odpowiedzialnym za zapłatę kary administracyjnej może być tylko ten kto faktycznie zajął pas drogowy na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia. Samo przypisanie odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego powinno być natomiast konsekwencją ustaleń będących wynikiem szczegółowego postępowaniem dowodowym mającym na celu ustalenie podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie swoistego rodzaju "domniemania", iż karę pieniężną za nielegalne zajęcie pasa drogowego automatycznie ma zapłacić Inwestor lub Zleceniodawca, zwłaszcza jeżeli zlecił on wykonanie prac w obrębie pasa drogowego podmiotowi profesjonalnemu i ten faktycznie te prace wykonywał (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21.07.2011 r. sygn. akt III SA/Wr 227/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 08.03.2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, ze doszło do zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] w P. podczas realizacji prac przyłączeniowych objętych pozwoleniem na budowę. W takiej sytuacji organy administracji powinny ustalić w pierwszej kolejności podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia (a zatem faktycznie wykonywał prace związane z budową sieci wodociągowej), a nie automatycznie przypisywać odpowiedzialność za zajęcie pasa "generalnemu inwestorowi". Wbrew stanowisku organów administracji pomocna może być w tym zakresie między innymi umowa wykonawcza zawarta z dnia 17.10.2013 roku między spółką A, a spółką B, zgodnie z którą wykonawcy zlecono przeprowadzenie prac budowalnych polegających na wykonaniu sieci wodociągowej zgodnie z projektem, warunkami technicznymi oraz pozwoleniem na budowę. Organy administracyjne w jakim zakresie umowa miała wpływ na faktyczne zajęcie pasa drogowego i wykonywanie prac bez stosownych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego. Szczególnie, że w umowie zobowiązano wykonawcę do uzyskania wszelkich wymaganych przepisami prawa zgód, zgłoszeń oraz pozwoleń, w szczególności zgody ZDM na zajęcie pasa oraz prowadzenie robót przed rozpoczęciem ich wykonywania przed rozpoczęciem ich wykonywania. Wobec powyższego wskazać należy, iż organy I i II Instancji dokonały błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) przedwcześnie przyjmując, iż spółka A jako inwestor na inwestycji pod nazwą Nowe Winogrady przy ul. [...] w P. w zakresie budowy sieci wodociągowej jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji, uwzględniając powyższe rozważania, powinny przeprowadzić szczegółowe postępowanie mające na celu ustalenie podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego stwierdzonego przez organy administracji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności w ocenie Sądu należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200 P.p.s.a. (punkt II orzeczenia). Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku uzasadnia art. 152 P.p.s.a.