III SA/Po 1152/12

Dnia 6 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia oddala skargę Zarząd Dróg Miejskich w [...], decyzją z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...], na podstawie art. 40 ust.1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) oraz §4 ust. 1 uchwały nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2004 r. nr 101), nałożył karę pieniężną w kwocie 8.875 zł na "A" Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklamy w pasie drogowym ulicy [...]. Strona wniosła odwołanie od decyzji wskazując, że otrzymała dwie decyzję o sygnaturze [...], w których nałożono na "A" Sp. z o.o. dwie różne kary pieniężne (w wysokości 2.875 zł oraz w wysokości 8.875 zł) za zajęcie pasa drogowego ulicy [...]. Przekazując odwołanie, organ pierwszej instancji wyjaśnił, że do decyzji wkradł się błąd polegający na tym, że dla dwóch różnych decyzji nadany został ten sam numer sprawy (nr [...]). Prawidłowy numer wydanej decyzji to [...]. Ta oczywista omyłka została sprostowana postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 roku. Organ zaznaczył, że pomimo nadania tego samego numeru sprawy dla dwóch różnych decyzji wydane rozstrzygnięcia posiadały znamiona pozwalające odróżnić każdą decyzję. Sprawy różniły się kwotą kary pieniężnej, numerem tablicy reklamowej (sprawa nr [...] dotyczyła tablicy reklamowej nr [...], a sprawa nr [...] dotyczyła tablicy reklamowej nr [...]) oraz ilością dni zajęcia pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 roku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyjął następujące ustalenia faktyczne. Kara pieniężna została nałożona za okres od dnia wszczęcia postępowania (29 lipca 2010 roku) do dnia wykonania ostatniego zdjęcia potwierdzającego obecność reklamy w pasie drogowym (07 październik 2010 roku). Wyniki pomiarów powierzchni tablicy reklamowej dokonane w dniach 29 lipca 2010 roku oraz 07 października 2010 roku wskazują, że powierzchnia tablicy reklamowej wynosi 12,5 mkw. Właścicielem nośnika reklamowego jest "A" Sp. z o.o., którą zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 05 sierpnia 2010 roku). Fakt umieszczenia tablicy reklamowej w pasie drogowym potwierdza także opinia geodety z dnia 26 stycznia 2012 roku, z której wynika, że odległość pomiędzy linią podmurówki ogrodzenia a linią graniczą wynosi 3 cm. Nogi tablicy reklamowej ustawione były na podmurówce, a grubość tablicy wynosi 8 cm. Tym samym w opinii stwierdza się, że reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. Podczas oględzin miejsca umieszczenia reklamy, przeprowadzonych w dniu 7 października 2010 roku w związku z informacją o usunięciu reklamy z pasa drogowego, ujawniono, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 05 sierpnia 2010 roku) zawierało omyłkę pisarską, dotyczącą numeru tablicy reklamowej zamiast "nr [...]" powinno być "nr [...]". Po stwierdzeniu tej omyłki, w dniu 15 października 2010 roku, wpłynęło pismo strony z informacją, że tablica reklamowa nr [...] została usunięta z pasa drogowego. Oględziny przeprowadzone następnego dnia potwierdziły usunięcie tablicy z pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują na konieczność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, a organ I instancji dokonał prawidłowego jej wyliczenia (Kolegium odstąpiło od powtórzenia tych wyliczeń). W omawianej sprawie mamy do czynienia z reklamą umiejscowioną na płocie położonym na prywatnej działce. Reklama jest umieszczona nad pasem drogowym ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że o umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu. Nie ma znaczenia techniczna metoda ekspozycji, w szczególności zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach znajdujących się w pasie drogowym, ale stanowiących własność innych podmiotów, czy też wywoływanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów bez styczności z gruntami. Kolegium wyjaśniło także, że odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 2 ma charakter obiektywnej. Obowiązek nałożenia kary na podstawie tego przepisu uzależniony jest wyłącznie od stwierdzenia czy reklama znajduje się w pasie drogi i czy jej właściciel ma stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy. Poza zainteresowaniem pozostaje stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, a nadto nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 roku, sygn. akt II GSK 768/09). "A" Sp. z o.o. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja w całości i bezkrytycznie przejmuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, przez co narusza: - przepisy postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego) poprzez podtrzymanie wadliwego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, - przepisy ustawy o drogach publicznych poprzez brak wyniesienia pasa drogowego ul. [...]. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 11 sierpnia 2010 roku do strony wpłynęło zawiadomienie o wszczęciu z urzędu z dniem 29 lipca 2010 roku postępowania administracyjnego dotyczącego tablicy nr [...] ul. [...]. Strona z ostrożności procesowej wskazaną tablicę usunęła. Podczas wizji lokalnej w dniu 7 października 2010 roku pracownicy ZDM stwierdzili omyłkę w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i wskazali właściwą tablicę (nr [...]). Strona usunęła tę tablicę w dniu 15 października 2010 roku. Z uwagi na powyższe Skarżąca uznaje, że została powiadomiona o wszczęciu postępowania dotyczącego tablicy nr [...] w dniu [...] października 2010 roku. Zatem okres jaki tablica zajmowała słup powietrza wynosi 8 dni, a nie 71 dni jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji Zarząd Dróg Miejskich. Skarżąca zarzuciła również, że w powtórnym postępowaniu prowadzonym przez Zarząd Dróg Miejskich (SKO uchyliło decyzję ZDM z dnia 14 lipca 2011 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia) wyniesiona została granica działki, a nie granica pasa drogowego. Szerokość pasa drogowego w wypadku działki nie należącej do samorządu lokalnego wynosi 0,75 m od zewnętrznej krawędzi infrastruktury drogowej. W ocenie Skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego uznało, że zmiana numeru decyzji jest oczywistą omyłką pisarską. Skarżąca zaznaczyła, że wydane zostały dwie decyzje, co do których lokalizację określono jedynie na podstawie nazwy ulicy, bez wskazania lokalizacji na podstawie danych ewidencyjnych. W tej sytuacji nie można stwierdzić, która z dwóch decyzji oznaczonych symbolem [...] stanowiła rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej pod symbolem [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu przyjmuje się pierwszą czynność podjętą wobec strony. W omawianym przypadku zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawierało omyłkę we wskazaniu nr tablicy reklamowej. Jednak ta okoliczność nie miała wpływu na wynik postępowania, tym bardziej, że błąd został naprawiony w toku postępowania. Do protokołu rozprawy pełnomocnika Skarżącego podniosła, że nie ma dowodów na okoliczność, że Prezydent Miasta [...] jest właścicielem lub posiadaczem działki, nad którą przewieszała się tablica reklamowa. Pełnomocnik wyjaśniła również, że Skarżąca otrzymała trzy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jednakże podczas wizji lokalnej ujawniono, że jeden z numerów tablicy był wpisany w dwóch zawiadomieniach. Zdaniem pełnomocnik miało to wpływ na czas pozostawania tablicy reklamowej w pasie drogowym, gdyż w przypadku prawidłowego zawiadomienia tablica zostałaby usunięta wcześniej. Pełnomocnik złożyła do akt sprawy wypis z rejestru gruntów, odpis księgi wieczystej oraz rzut ort fotomapy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazał się nieuzasadniona. Sąd nie stwierdził, ani naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania, ani przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Analiza materiałów zgromadzonych w aktach sprawy potwierdza, że ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia są prawidłowe. Włączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna oraz opinia biegłego z ustalenia granic wraz ze szkicem polowym usprawiedliwiają ustalenia, że tablica reklamowa nr [...] znajdowała się w tzw. słupie powietrza działki nr [...] obr/ark [...]. Włączony do akt sprawy wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej Zakładu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ wskazuje, że przedmiotowa działka należy do Skarbu Państwa i stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem dr, czyli tereny komunikacyjne obejmujące drogę. Opinia sporządzona przez geodetę wraz ze szkicem sytuacyjnym usprawiedliwiają wniosek, że sporna tablica reklamowa wkraczała w tzw. słup powietrza działki nr [...] obr/ark [...] (ulica [...]), chociaż zamontowana została na płocie przylegającym do granicy tej działki. W świetle opinii biegłego (zobrazowanej szkicem polowym) nieuzasadniony jest zarzut o braku wyniesienia linii granicznej pasa drogowego ulicy [...]. Zatem uwzględniając, że pas drogowy, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 nr 19, poz. 115 ze zm.), stanowi także przestrzeń na gruntem wydzielonym liniami granicznymi, w których zlokalizowana jest droga, za prawidłowe należało uznać wnioski Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy zapewniły stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a Skarżąca, także w skardze do sądu, nie wskazała jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że przyjęte przez organy ustalenia są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Wyjaśnić zatem należy, że jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem – art. 75 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zatem dowodem wystarczającym w sprawie mogą być także wydruki i mapy stosowane dla celów informacyjnych, skoro przedstawiają rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Bierna postawa dowodowa strony sprowadzająca się do stwierdzenia, że materiał dowodowy jest niepełny z uwagi na brak w aktach sprawy urzędowych dokumentów geodezyjnych, nie usprawiedliwia zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej, czyli oparcia rozstrzygnięcia sprawy na ustaleniach faktycznych niezgodnych z rzeczywistością, a przez to niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, że omyłka w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, czy też omyłka w oznaczeniu decyzji, nie miały wpływu na wynik sprawy. Z akt sprawy (pismo strony postępowania, k. 41 i 43 akt administracyjnych) jednoznacznie wynika, że Skarżąca otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w trzech sprawach oznaczonych [...], [...] oraz [...]. Jeśli wszczęte zostały trzy postępowania administracyjne, a skarżąca rozmieściła w pasie drogowym ul. [...] trzy tablice tablic reklamowe (zdjęcie, k. 55 akt administracyjnych), to prawidłowe jest stanowisko, że błędne wpisanie numeru tablicy reklamowej w zawiadomieniu oznaczonym nr [...] (k. 49 akt administracyjnych) miało cechy innej oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie nr [...] w innej dacie niż data doręczenia zawiadomienia oznaczonego wskazanym symbolem sprawy. W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły, że błędne oznaczenie decyzji wydanej w sprawie wszczętej pod nr [...] również nosiło cechy innej oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. okoliczności faktyczne sprawy prowadzonej pod wskazanym symbolem pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie błędnie oznaczone nr [...], zostało wydane w sprawie wszczętej pod nr [...]. Organy dokonały prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Błędne wpisanie numeru tablicy reklamowej w zawiadomieniu oznaczonym [...] nie doprowadziło do błędnego ustalenia okresu zajęcia pasa drogowego. W aktach sprawy znajdują się zdjęcia tablicy reklamowej nr [...], które ujawniają, że w okresie od 29 lipca 2010 roku do 07 października 2010 roku tablica umieszczona była w pasie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, że odpowiedzialność przewidziana przez art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) ma charakter odpowiedzialności obiektywnej. Przesłankami aktualizującymi obowiązek nałożenia kary jest stwierdzenie, że reklama znajduje się w pasie drogi oraz, że jej właściciel nie ma zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wysokość kary jest zależna, między innymi, od czasu przez jaki reklama bez zezwolenia znajdowała się w pasie drogowym. Omyłka w zawiadomieniu nie stanowi o tym, że reklamy faktycznie nie było w pasie drogowym. Zakaz naruszania pasa drogowego pod rygorem wymierzenia grzywny wynika wprost z ustawy i do jego przestrzegania nie jest wymagane nic innego niż obowiązywanie przepisu ustawy. O tym jak długo pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia nie rozstrzyga to kiedy postępowanie administracyjne zostało wszczęte. Przy ustalaniu wysokości kary należy bowiem uwzględnić cały okres zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, a nie okres pokrywający się z okresem od wszczęcia postępowania administracyjnego. O tym jak daleko należy sięgnąć w przeszłość przed datę wszczęcia postępowania rozstrzyga materiał dowodowy. Przesłanki nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym okoliczności warunkujące jej wysokości, określa art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Wskazanych kwestii nie normuje art. 61 i nast. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Data wszczęcia postępowania jest okolicznością indyferentną z punktu widzenia przesłanki liczby dni zajmowania pasa drogowego. Stanowiska o braku podstaw do nałożenia kary nie uzasadnia podnoszony przez Skarżącą brak ujawnienia Prezydenta Miasta [...], czy to w księdze wieczystej, czy to w ewidencji gruntów i budynków. Przedłożony przez Skarżącą wypis z rejestru gruntów potwierdza stan wynikający z Systemu Informacji Przestrzennej Zakładu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ - działka nr [...] obr/ark [...] to ul. [...] oznaczona symbolem "dr". Kwestią istotną przy wymierzaniu spornej kary było to czy zajęty został pas drogowy oraz to kto jest zarządcą drogi. Ujawnienia właściciela w księgach wieczystych ustawodawca nie uznał za okoliczność warunkującą nałożenie kary. Omyłka w jednym z trzech zawiadomień o wszczęciu postępowania nie usprawiedliwiała zachowania strony polegającego na usunięciu z pasa drogowego dwóch z trzech tablic reklamowych, które zostały zamontowane jedna przy drugiej i w ten sam sposób. Organy prawidłowo założyły, że omyłka w zawiadomieniu nie dawała uzasadnionych podstaw do tego, aby strona mogła sądzić, że tablica reklamowa nr [...] nie zajmuje pasa drogowego. Ograniczenia rozmiaru kary administracyjnej nie uzasadnia argumentacja, że tablica byłaby usunięta wcześniej, gdyby zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zawierało omyłki. Zgodnie z art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 roku (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma obowiązek przestrzegać prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zakaz zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia wynika wprost z ustawy, to Skarżąca nie może uzależniać przestrzegania tego zakazu od ujawnienia naruszenia normy prawnej przez organy administracji publicznej oraz od doręczenia wezwania do zaprzestania naruszania normy prawnej. Sugerowanie przez Skarżącą, że mogła mieć wątpliwość, co do faktu zajęcia pasa drogowego (Prezydent Miasta [...] nie został ujawniony w księgach wieczystych jako właściciel, popełniono omyłkę w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania), nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca miała bowiem także instrumentalny zakaz czynienia czegokolwiek, co mogłoby prowadzić do naruszenia zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz instrumentalny nakaz uczynić wszystko, co konieczne, aby nie naruszyć zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji powoływane przez Skarżącą okoliczności nie stanowią o tym, że miała ona słuszny interes w załatwieniu kontrolowanej sprawy w sposób odmienny niż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji – art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, skargę jako bezzasadną należało oddalić, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.).