III SA/Po 119/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy Szymon Widłak ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2005r. nr [...] w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady o d d a l a s k a r g ę /-/Sz. Widłak /-/M. Lorych-Olszanowska /-/W. Długaszewska Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargą z dnia 07 lutego 2006r. wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym poprzez udział radnego w głosowaniu dotyczącym jego interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2005r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w K. wybrała R. B. Przewodniczącym Rady Miejskiej w tym mieście. Pismem z dnia 09 stycznia 2006 r. Wojewoda zobowiązał nadzorowaną gminę - Miasto i Gmina K. - do przedstawienia organowi nadzoru protokołu z głosowania nad wyborem Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. sporządzonym przez Komisję Skrutacyjną i ewentualne ustosunkowanie się do zarzutu udziału w nim kandydata na funkcję Przewodniczącego. Z protokołu Komisji Skrutacyjnej powołanej w celu przeprowadzenia wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. wynika m.in., że: 1. w głosowaniu uczestniczył radny wybrany na funkcję Przewodniczącego Rady, 2. Przewodniczącego wybrano większością jednego głosu, obliczając wyniki wyboru metodą bezwzględnej większości głosów. Przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Zdaniem Wojewody pojęcie "interesu prawnego" określone w powyższym przepisie należy odnosić do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków radnego, wynikających z norm prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, a aktem głosowania. Organ nadzoru podkreślił, iż zakaz odnosi się do głosowania dotyczącego indywidualnego interesu radnego. "Indywidualny" oznacza osobisty, jednostkowy, odrębny, swoisty i bezpośredni. Radny nie podlega wyłączeniu z głosowania uchwał o charakterze generalnym (akty prawa miejscowego, uchwały stanowiące akty kierownictwa wewnętrznego). Tego typu uchwały (np. uchwały podatkowe, ustalające diety dla radnych) dotyczą radnych pośrednio, bo wymagają zawsze konkretyzacji przez właściwy organ i przybierają różne formy. W wyrażanym w skardze stanowisku powołał się na wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r. (sygn. Akt II SA/Wr 1498\02; opubl. OSS z 2003 r. Nr 1 poz. 18). Z treści wyroku wynika, iż każdy z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego procesowego może kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Nie można zatem zawęzić interesu prawnego jednostki wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Interes prawny może wypływać też z przepisów prawa ustrojowego, do których należą przepisy ustawy o samorządzie gminnym regulujące prawo radnego do wyboru na stanowisko wójta, odwołania ze stanowiska. Wojewoda podkreślił, iż stanowisko to jest zbieżne ze poglądami doktryny. Cytując jej przedstawicieli stwierdził, iż interes prawny nie jest tożsamy z interesem jedynie ekonomicznym. Interes prawny w danej sprawie musi polegać na tym, że w wyniku takiego bądź innego jej zakończenia, zmianie ulegnie czyjaś "sfera prawna", a zatem treść choćby jednego stosunku prawnego z udziałem tej osoby. Poza tym, interes prawny niekoniecznie musi dotyczyć stosunków prawnych w sferze majątkowej, równie dobrze może istnieć w sferze stosunków prawnych niemajątkowych. Zdaniem skarżącego kolejny argument, że wybór na stanowisko osoby dotyczy jej interesu prawnego można wywieść z interpretacji art. 101 ust. 1 ww. ustawy: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może (...) zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Wojewoda podkreślił, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 1992 r (I SA 1355\91) uznał za uprawnione składanie skarg przez osoby fizyczne na uchwały organów gminy dotyczące obsadzania organów samorządowych w trybie art. 101 ustawy, co oznacza, że dostrzega w nich interes prawny skarżącego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewoda stwierdził, iż radny R.B. nie mógł brać udziału w głosowaniu w sprawie, która dotyczyła bezpośrednio i indywidualnie jego osoby, a co za tym idzie Uchwała Rady Miejskiej w K. zawiera wadę skutkującą koniecznością uznania jej za nieważną. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie i wyraziła pogląd, iż przepis art. 25a ustawy dotyczy głosowań w kwestiach, w których przedmiotem jest stosunek prawny między gminą a radnym, a wiec stosunek zewnętrzny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 25a "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego." Tym samym aby przesądzić, iż przepis ten został naruszony podczas głosowania przez Radę Miejską w K., co miałoby być zgodnie z żądaniem Wojewody podstawą stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w K., należy wykazać, iż głosowanie dotyczyło interesu prawnego tego radnego, który kandydował, głosował i został wybrany jej przewodniczącym. Stosownie do art. 19 pkt. 1 Ustawy z dnia 08 marca 1990r. "O samorządzie gminnym" (t. jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) Rada Gminy (Miejska) wybiera ze swego grona przewodniczącego... W pkt. 2 tego przepisu stanowi się, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Nie ulega zatem wątpliwości, iż stanowisko Przewodniczącego Rady Miejskiej jest związane wyłącznie z jej organizacją i przewodniczącemu nie przysługują z tego tytułu jakiekolwiek dodatkowe prerogatywy wykraczające poza określenie ustawowe. Przewodniczącemu w drodze wyboru powierza się jedynie wykonywanie funkcji o charakterze społecznym, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Wybór stwarza uprawnienia i obowiązki wyłącznie w sferze statusu radnego, określonego w tej ustawie. (por. wyrok NSA z dnia 21.11.1990r. (SA/Ka 690/90, ONSA 1990/4/10). W niniejszej sprawie głosowanie dotyczyło kwestii organizacyjnych Rady Miejskiej, a konkretnie było to głosowanie w przedmiocie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. R.B. wyrażając zgodę na kandydowanie i biorąc udział w głosowaniu wykonywał swoje powinności wynikające z pełnionego mandatu radnego, przy czym rezultat tego głosowania oddziaływał nie tyle na sferę jego stosunków prawnych, co na jego pozycję wśród radnych w tej Radzie Miejskiej. Tym samym należy stwierdzić, iż głosowanie to nie dotyczyło jego interesu prawnego, gdyż miało jedynie wpływ na jego sytuacje faktyczną i to wyłącznie jako radnego w ramach pełnionego przez niego mandatu, przy tym w żaden sposób nie poszerzało uprawnień nim mu udzielonych. Nieuprawnione jest stosowanie art. 25a Ustawy o samorządzie gminnym także w stosunku do działań radnych w ramach wewnętrznej organizacji pracy rady gminy i wyłączanie tych radnych z wpływu na nią. Należy zauważyć, iż wybór Przewodniczącego Rady Miejskiej leży przede wszystkim w interesie miasta, albowiem ma istotne znaczenie dla jakości pracy tej rady a w konsekwencji wizerunku miasta i jego właściwego działania. Tymczasem wszyscy radni zobowiązani są do dbania o interes reprezentowanej przez nich społeczności danego miasta czy gminy. Stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 IX 2002 r., II SA/Wr 1498/02, cytowanym przez Wojewodę w skardze, nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy wyborów Burmistrza, jego zastępcy i członków Zarządu Miasta, a więc organów samorządu terytorialnego, z których wyborem związane są określone konsekwencje w sferze zewnętrznych praw i obowiązków osób kandydujących i uczestniczących w głosowaniu. Tymczasem w omawianej sprawie spór dotyczy udziału radnego w głosowaniu w sprawach dotyczących wewnętrznej organizacji Rady Miejskiej. Także odniesienie się przez Wojewodę do zakresu stosowania art. 101 ustawy o samorządzie gminy (tzw. skargi powszechnej) nie znajduje zrozumienia, albowiem w tym wypadku założenie szerokiego rozumienia pojęcia "interes prawny" wynika z zamiaru zapewnienia jak najszerszej grupie osób prawa do bezpośredniego zaskarżania niekorzystnych dla nich aktów prawnych gminy, także choćby w subiektywnym przekonaniu o naruszeniu interesu danego skarżącego. Z powyższych względów nieuzasadniony jest pogląd, iż głosowanie dotyczące wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. i udział w nim kandydującego na to stanowisko R.B. dotyczyło jego interesu prawnego. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, iż zaskarżona uchwała nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Miejskiej w K.. nie narusza przepisu 25a Ustawy o samorządzie gminnym. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. O postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270) należało orzec jak w sentencji wyroku. /-/Sz. Widłak /-/M. Lorych-Olszanowska /-/W. Długaszewska J.P.