III SA/Po 1206/14

Dnia 5 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2014 roku o nr [...], II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 10 maja 2013 r. K. P. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, uzupełniającej płatności podstawowej, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. W dniu 11 lutego 2014 organ wezwał K. P. złożenia wyjaśnień w sprawie nieścisłości wykrytych we wniosku, a dotyczących złożenia planu rolnośrodowiskowego. Wezwanie opatrzono rygorem rozpoznania wniosku o posiadane dokumenty i informacje. W dniu 27 lutego 2014 r. K. P. złożył oświadczenie, w którym wyjaśnił, że dołączył już potrzebne dokumenty do wniosku w roku 2012, na dowód czego przedłożył kopię ich przyjęcia w siedzibie organu w dniu 27 lutego 2014. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 2 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 ,po.261 ze zm) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się, jeśli rolnik realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady(WE) nr 1698 /2005 z dnia 20 września 2005 r w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277z 21.10.2005 ze zm) obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem rolnośrodowiskowym. Ponadto, zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia złożenia wniosku – tj. do 10 czerwca 2013 r. K. P. złożył odwołanie od tej decyzji. Wyjaśnił w nim, że już w roku 2011 na mocy umowy darowizny przejmując gospodarstwo rolne po ojcu zaznaczono w tymże akcie, że będzie on kontynuował i wypełniał plan działalności rolnośrodowiskowej. Organ II instancji decyzją z dnia 25 lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiono następujący stan faktyczny. W dniu 17 kwietnia 2012 K. P. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych po ojcu działkach rolnych lub w przejętym stadzie zwierząt na lata 2007-2013. Przejęcie nastąpiło na mocy aktu notarialnego dnia 21 grudnia 2011 r. W dniu [...] czerwca 2013 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności z uwagi na fakt, iż nowy posiadacz winien złożyć wniosek o przyznanie płatności w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia gospodarstwa rolnego. Powyższe postanowienie utrzymane zostało w mocy postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Z uwagi na powyższe organ II instancji uznał, że wniosek złożony przez K. P. w dniu 10 maja 2013 był jego pierwszym, a nie kolejnym wnioskiem, a skoro tak, to zgodnie z § 2 ust. 1- do 4 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie (...) winien spełnić wszystkie wymogi określone tym przepisem i przepisem § 2 ust.2 w/w rozporządzenia, czyli do dnia 10 czerwca 2013 roku sporządzić plan działalności rolnośrodowiskowej. Plan winien być sporządzony przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej. Ponadto wyjaśniono, że organ nie jest zobowiązany do bieżącego informowania strony o przysługujących jej uprawnieniach i obowiązkach. Przywołano w tym miejscu treść art. 21 ust.1 ustawy z dnia 7 marca o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 t. j.). Nadto podkreślono, że jeżeli producent rolny zdecydował się być uczestnikiem wybranego programu pomocowego, jego prawa i obowiązki normują obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, a stanowią one, że zasadniczo ustanowione przepisami krajowymi i wspólnotowymi warunki dające prawo do płatności muszą być spełnione przez tego rolnika, który się o te płatności ubiega. Skarżący skorzystał z prawa wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze zasadniczo podzielił zarzuty odwołania, a dodatkowo podkreślił, że jeśli wniosek o dopłatę zawierał uchybienie, organ winien przeprowadzić postępowania wyjaśniające i zwrócić uwagę na wszystkie uchybienia. Zaznaczył, że akt notarialny zawierający oświadczenie o przejściu na niego wszystkich korzyści i ciężarów załączył niezwłocznie do Biura Powiatowego ARiMR w [...], lecz organ nie odniósł się do niego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonana zgodnie z tymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Ten ostatni stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 – O wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz.173 oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program Rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013) Dz. U. z 2013,poz. 361 ze zm.). Opierając się na treści art. 2 ust.1 pkt 3 i § 2 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ odmawiając przyznania płatności uznał, iż wnioskodawca w terminie określonym tymi przepisami nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej. Przepis § 2 ust.1 stanowi, iż płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli – został mu nadany identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym" – łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art.2 lit c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi" wynosi co najmniej 1 ha – realizuje 5 – letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe , o którym mowa w art.39 rozporządzenia rady(WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005) zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej – spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W pkt. 2 zaś stanowi, że plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskana płatności rolnośrodowiskowej. Tymczasem K. P. już we wniosku o płatności zaznaczył, że posiada plan rolnośrodowiskowy sporządzony przez doradcę R. B. o nr uprawnienia [...]. Wniosek ten przyjęto i dopiero w lutym 2014 roku w trybie art. 50 k.p.a. wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia nieścisłości. Dotyczyły one nie sporządzenia planu rolnośrodowiskowego do 10 czerwca 2013 roku. W ocenie Sądu skoro organ sam stwierdził w wezwaniu, że termin na jego sporządzenie już minął, to nie mógł żądać jego ponownego sporządzenia, zwłaszcza, że wyraźnie we wniosku z maja 2013 roku w pkt 20, wskazano, że plan został przygotowany przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego, wskazano też nazwisko i nr uprawnienia doradcy. Niekonsekwencja działania organu przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej spowodowała, że uzasadnienie decyzji I instancyjnej nie daje odpowiedzi na pytanie – co było przyczyną odmowy przyznania płatności: fakt nadesłania wyjaśnień po terminie 7 dniowym, czy brak sporządzenia planu. W decyzji tej, poza wskazaniem podstaw materialnoprawnych nie wyjaśniono stronie przyczyn odmowy przyznania płatności. Jeśli fakt niedotrzymania terminu wskazanego w wezwaniu z dnia 11 lutego 2014 r., to brak jest podstaw do przyjęcia, że zaistniała jakakolwiek różnica w ustaleniach faktycznych z daty złożenia wniosku o płatności i daty sporządzenia decyzji. Organ żądając wyjaśnienia na podstawie art. 50 Kpa wyraźnie zaznaczył, iż w przypadku niezłożenia wyjaśnień w terminie nastąpi rozpoznanie w sprawy w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie. Tymczasem wnioskodawca materiału nie uzupełnił, tylko złożył potwierdzenie złożenia wniosku i planu z roku 2012. Natomiast, jeżeli przyczyną był brak planu, to organ nie wskazał w uzasadnieniu, dlaczego pominął okoliczność wskazaną we wniosku o przyznanie płatności w punkcie 20. Niedostatek tego uzasadnienia spowodowany był tym, iż organ I instancji nie rozważał w ogóle kwestii złożonego wniosku w roku poprzedzającym, które to postępowanie zakończone zostało odmową wszczęcia postepowania w sprawie przyznania płatności. Informacja o tym postępowaniu stała się przedmiotem ustaleń faktycznych dopiero organu II instancji. Jednakże w ocenie Sądu także to postępowanie i w konsekwencji decyzja dotknięte były wadą skutkującą jej uchyleniem. Otóż organ II instancji załączając do akt postępowania postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania potwierdził jedynie, że producent złożył już w roku 2012 oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Strona, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 nie była świadoma, iż oświadczenie musi złożyć ponownie, ponieważ nie była świadoma skutków odmowy wszczęcia postępowania, przede wszystkim zaś samego faktu odmowy jego wszczęcia. Sam wniosek złożony został 10 maja 2013 roku, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I instancji [...] czerwca 2013 roku, a utrzymujące je w mocy postanowienie Dyrektora ARiMR w [...] w dniu [...] lipca 2013 roku – oba po złożeniu wniosku o przyznanie płatności. Przede wszystkim zaś po terminie na złożenie planu, który powinien być przedłożony do 10 czerwca 2013 roku. Strona ostateczne postanowienie otrzymała 5 sierpnia 2013 roku. Z załączonego przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wynika, iż wniosek z 2012 roku zawierał oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na przejętych działkach. Nastąpiło to w dacie, która widnieje na dokumencie załączonym przez K. P. na żądanie organu z dnia 11 lutego 2014 r. Z obu tych dokumentów wynika więc bezspornie, że 17 kwietnia 2012 roku złożono oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, co w powiązaniu z oświadczeniem zawartym we wniosku prowadzi do wniosku, że plan taki został złożony, a co za tym idzie zarejestrowany. Dane takie wpisane do formularzy weryfikowane są w Centrum Doradztwa Rolniczego, a po pozytywnej weryfikacji znajdują się na liście prowadzonej w systemie teleinformatycznym. Organy nie zbadały, czy oświadczenie wnioskodawcy znajdowało się w takim systemie, co pozwoliłoby skierować do wnioskodawcy wezwanie o uzupełnienie wniosku jeszcze przed upływem 25 dni roboczych od złożenia wniosku. Organ II instancji całkowicie pominął zarzuty odwołania w tej części i nie odniósł się do twierdzeń odwołującego, że przecież kontynuował program na mocy umowy darowizny. Twierdzenia te wymagały wyjaśnienia i ustosunkowania się, zwłaszcza iż strona składając wniosek pomocowy na rok 2013 nie wiedziała, że będzie on potraktowany jako wniosek o pierwszą płatność. Skarżący konsekwentnie dawał wyraz niezrozumieniu swojej sytuacji podnosząc w piśmie z dnia 27 lutego 2014 r., że był przekonany, że złożone w roku 2012 dokumenty w tym plan były nieskuteczne, na dowód czego załączył potwierdzenie złożenia m. in. oświadczenia o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W dacie złożenia wniosku skarżący miał prawo pozostawać w przekonaniu, że jest to kolejny wniosek i nie wymaga złożenia oświadczenia o realizacji po raz kolejny. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie poprzedniego wniosku wydane zostało dopiero w lipcu, a w II instancji w sierpniu 2013 r. W tej sytuacji złożony wniosek jako kolejny stał się w istocie wnioskiem pierwszym, o czym skarżący nie mógł wiedzieć. Organ I instancji odmawiając przyznania płatności nie wskazał takowej argumentacji, akcentując jedynie brak planu. W tej sytuacji organy winny rozważyć możliwość zastosowanie art. 73 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji (...) (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 ze zm.) w aspekcie winy wnioskodawcy. Przepis ten stanowi, iż zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. W ocenie Sądu, złożony wniosek i stanowisko skarżącego, zwłaszcza zaś sytuacja faktyczna, która wyniknęła już po jego złożeniu, nie zostały w sposób dostateczny przeanalizowane przez organ. I choć w konsekwencji uznać należy, że powodem odmowy przyznania płatności był brak sporządzenia planu, to w sytuacji niniejszej istniały powody do rozważenia zastosowania normy art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. A przy dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych do właściwego uzasadnienia decyzji z uwzględnieniem zaistniałej sytuacji. Tymczasem kwestie te całkowicie pominięto w zaskarżonych decyzjach. Zgodnie z treścią art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać pełne odzwierciedlenie i ocenę zebranego materiału, a także wyczerpująco wyjaśnić przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Wynika to także z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Trudno uznać za jej spełnienie uzasadnienie stanowiska organu niejako "na raty", gdy dopiero dokonane ustalenia faktyczne organu II instancji pozwalają na odzwierciedlenie stanowiska organu w sferze materialnoprawnej. Taka sytuacja winna obligować organ nie tylko do rozważenia winy rolnika, ale i umożliwienia mu odniesienia się do wskazanych dopiero w decyzji II instancji kwestii. Zdaniem sądu dopiero wyjaśnienie przez organy wskazanych kwestii i odniesienia się do nich przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób rozumiały dla adresata decyzji oraz uwzględnienie treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów. Z uwagi na powyższe, Sąd w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 i 205 § 1 tejże ustawy.