III SA/Po 1260/21

Dnia 9 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2013 r. nr XXII/264/2013 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z nich stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Krzyżu Wielkopolskim na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XXII/264/2013 z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Krzyż Wielkopolski, warunków i zasad korzystania z tych obiektów oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z nich (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 2013 roku, poz. 5606). W § 1 uchwały wskazano wykaz przystanków komunikacyjnych określonych w załączniku nr 1 do uchwały. Natomiast w § 2 uchwały wskazano, że warunki i zasady korzystania z przystanków określa załącznik nr 2 do uchwały. W § 3 uchwały ustalono z kolei stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w kwocie 0,05 zł. Zgodnie z § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Krzyża Wielkopolskiego, zaś na podstawie § 5 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Pismem z dnia 23 lipca 2021 roku Prokurator Regionalny w Poznaniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rada Miejska w Krzyżu Wielkopolskim Nr XXII/264/2013 z dnia 28 sierpnia 2013 roku, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1944 i 2400) poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie w § 3 uchwały stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminacyjnych zasad. W konsekwencji Prokurator Regionalny wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały, a stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Skarżący w uzasadnieniu nadmienił, że zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Stosownie zaś do art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Rada Miejska w Krzyżu Wielkopolskim ustaliła natomiast jednolitą stawkę za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w maksymalnej ustawowej wysokości, tj. 0,05 zł (§ 3 uchwały). Zdaniem skarżącego, obowiązkiem gminy jest wykazanie, że dana uchwała została podjęta z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, co powinno wynikać przede wszystkim z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. W ocenie Prokuratora Regionalnego w Poznaniu, Rada Miejska w Krzyżu Wlkp. nie sprostała powyższemu zadaniu, albowiem nie sposób zweryfikować jakimi kryteriami kierował się organ przy podejmowaniu uchwały o jednolitej stawce opłaty arbitralnie przyjmując maksymalną stawkę opłaty określoną w ustawie bez analizy jej niedyskryminującego charakteru, albowiem ustalenie stałej opłaty nie stanowi jeszcze spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Prokurator wskazał, że w sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona m.in. od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku, przywołując także stosowne orzecznictwo w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że ustanowienie jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego jest przejawem braku dyskryminacji poszczególnych adresatów wskazanej opłaty. Zdaniem organu żaden przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie wskazuje jakie kryteria lokalny prawodawca ma brać pod uwagę aby nie dyskryminować operatorów i przewoźników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola na podstawie art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje badanie zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Podstawą do stwierdzenia nieważności takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter. Stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Krzyżu Wielkopolskim podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1372). Jednocześnie w jej treści na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 ze zm.), ustalono opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Celem ustalenia, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, pozostaje zbadanie uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2489/13). Tym samym w celu weryfikacji motywów działania organu jednostki samorządu terytorialnego nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu rzeczonej ustawy podniesiono, że "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Tym samym im większa pojemność pojazdu, tym – co do zasady - większa liczba przewożonych pasażerów jednocześnie korzystających z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, tym w konsekwencji wyższe mogą być szkody tym spowodowane. W ocenie Sądu ustalenie stałej opłaty w wysokości 0,05 zł nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie przesłanki uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Wielkość kosztów utrzymania przystanku, z którego korzystają przewoźnicy, jest zasadniczo uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują. Z tego względu wysokość opłaty powinna zostać ustalona w wysokości proporcjonalnej do wielkości pojazdów, które na danym przystanku się zatrzymują. Oczywistym jest bowiem, iż przewoźnik realizujący połączenia na regularnych liniach przy pomocy dużych autobusów generuje zdecydowanie wyższe koszty aniżeli przewoźnik, który wykonuje takie przewozy pojazdem mogącym przewieźć jednorazowo kilka bądź kilkanaście osób. W konsekwencji ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników może pozostawać krzywdzące dla tych, którzy wykonują swoje przewozy stosunkowo niewielkimi pojazdami, albowiem treść § 3 zaskarżonej uchwały oznacza dla nich konieczność partycypowania w kosztach utrzymania przystanków w identycznym stopniu, jak przewoźnik realizujący przewozy dużymi pojazdami, i to pomimo faktu, iż to właśnie ci ostatni w zdecydowanie większym stopniu przyczyniają się do generowania kosztów związanych z utrzymaniem przystanków autobusowych. Z powodu braku powołania i analizy powyższych kwestii stanowiących jedną z przesłanek będących podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe ustalenie, że omawianą uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Sąd zauważa, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygniecie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Tak więc uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska w Krzyżu Wielkopolskim, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,05 zł. Próbę uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ podjął w odpowiedzi na skargę. Nie jest to jednak wystarczające i nie może zastępować, czy uzupełniać brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 3 uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia w tym zakresie. Analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów także nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Tak więc nie ma żadnych informacji czy podejmując uchwałę Rada rozważyła i zastosowała art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie Gminy Krzyż Wielkopolski będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady Miejskiej, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. W konsekwencji, należało przyznać rację Prokuratorowi, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym § 3 uchwały będącej aktem prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że przedmiotową uchwałę w zaskarżonej części podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Mając przytoczone argumenty na uwadze, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.