III SA/Po 1262/21

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy w Dominowie z dnia 21 grudnia 2015 r. nr XIV/92/2015 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków stwierdzić nieważność § 4 zaskarżonej uchwały Rada Gminy w Dominowie podjęła dnia 21 grudnia 2015r. uchwałę nr XIV/92/2015 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Dominowo, warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłaty za korzystanie z tych przystanków. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13, dalej: ustawa o transporcie zbiorowym lub ustawa). Prokurator Regionalny w Poznaniu zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej § 4 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 16 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie publicznym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, tak więc nie sposób ustalić jakimi motywami kierowała się Rada przy podejmowaniu uchwały o zastosowaniu jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników. Nie sposób więc ustalić, jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu jednolitej stawki, czy i jakie analizy przeprowadzono w tym przedmiocie przed podjęciem uchwały a także czy podjęta uchwała zapewni traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. Kwestii tej nie rozstrzyga również protokół z posiedzenia Sesji Rady Gminy. Odpowiadając na skargę Rada wniosła o jej oddalenie wskazując, że ustalenie stawek opłat jednakowych dla wszystkich podmiotów jest w jej ocenie niedyskryminujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie stwierdza, że przepis art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019.2325), dalej "p.p.s.a." dotyczy skarg wnoszonych na akty prawa miejscowego, są to bowiem inne akty aniżeli wymienione w art. 53 § 1 i § 2 - tj. akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tutejszy Sąd akceptuje w pełni stanowisko WSA w Gdańsku stwierdzające, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej wymienione są w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nie dotyczy ich zatem art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., a właśnie art. 53 § 2a p.p.s.a. Podsumowując, prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a., wynika to bowiem wprost z art. 53 § 2a i § 3 zdanie drugie p.p.s.a." (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 748/18, LEX nr 2611515). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Organ uchwalił zaskarżony akt realizując swoje upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. dz. U. 2021.1372). Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011r. nr 5, poz. 13). Zgodnie z tym przepisem prawa materialnego za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zgodnie z art. 16 ust. 15 pkt 1 stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Nie sposób więc dokonać kontroli judykacyjnej przedmiotowej uchwały, a to m.in. w zakresie czy podejmując zaskarżoną uchwałę organ prawotwórczy istotnie naruszył prawo. Ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienie do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach wiążąc jednocześnie to uprawnienie z obowiązkiem uwzględniania niedyskryminujących zasad. Pojęcie "niedyskryminujące zasady" nie zostało wyjaśnione przez ustawodawcę w powoływanej ustawie. Zgodzić się należy z powołanym przez skarżącego Prokuratora orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazującym, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Odnosząc powyższe do publicznego transportu zbiorowego w pełni należy zaakceptować pogląd według którego niedyskryminujące zasady przy ustalaniu stawek opłat dla wszystkich operatorów i przewoźników muszą uwzględniać zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie posiada wyczerpującego uzasadnienia nie jest wiadome czy i jak Rada rozumie pojęcie "niedyskryminacyjne zasady" i czy zrealizowała obowiązek ich uwzględnienia w przedmiotowej uchwale. Sąd zauważa, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają argumenty, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygniecie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Tak więc uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań normatywnych. Zatem brak uzasadnienia uchwały w powyższej kwestii uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj. w kwocie 0,02 zł (por. także wyrok NSA z 2 grudnia 2020 r., I GSK 946/20). Brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów ( protokołu nr XIV/2015 z XIV Sesji Rady Gminy Dominowo odbytej 21 grudnia 2015r. ) także nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Tak więc dokonując analizy akt sprawy brak jest podstaw do oceny czy podejmując uchwałę Rada rozważyła i zastosowała art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie Gminy będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie w innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku organu, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. W konsekwencji, należało przyznać rację Prokuratorowi, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku powołania się na cele ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Mając przytoczone argumenty na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (t.j. Dz. U. 2019.2325) orzekł jak w sentencji wyroku.