III SA/Po 1264/16

Dnia 24 maja 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 - 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963;) odmówił [...] umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł w tym : Konto osobiste - składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...] - składek na Fundusz Pracy za okres [...] - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień przedawnienia - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...] r. Konto pracownicze - składek na ubezpieczenie społeczne za okres [...] - składek na Fundusz Pracy za okres [...] - składek na FGŚP za okres [...] - dodatkowa opłata - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień przedawnienia - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień [...] W uzasadnieniu organ administracyjny wskazał, że wnioskodawca wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek w okresie prowadzenia działalności gospodarczej. W rezultacie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie wskazanych należności. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, m. in., zarzut przedawnienia składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia, [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]r. Organ wskazał na podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Odnosząc się do kwestii przedawnienia zaległych należności stwierdził, że przedawnione należności zostały zabezpieczone hipoteką na nieruchomości, wobec tego mogą być nadal dochodzone, ale tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę, liczonych do dnia przedawnienia. Strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., ale w ocenie organu, dotyczy on tylko art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, a kwestię dochodzenia roszczeń ZUS wobec zobowiązanego, w odniesieniu do należności przedawnionych, ale zabezpieczonych hipotecznie, reguluje art. 24 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. [...]wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący powołał się na wyrok TK z dnia 8 października 2013 r. sygn.. akt SK 40/12, dotyczący należności zabezpieczonych hipotecznie, podnosząc że zabezpieczenie hipoteką przedmiotowych składek, nie wywołało skutku braku ich przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności, należy odnieść się do, stanowiącej istotę sporu, kwestii istnienia należności z tytułu składek, objętych wnioskiem skarżącego o umorzenie, z uwagi na przedawnienie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest bowiem kluczowe dla zbadania zasadności odmowy umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3–4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 963;), zwanej dalej u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie dotyczącej umorzenia zaległości z tytułu składek organ administracyjny może rozważać taką możliwość jedynie odnośnie składek istniejących, wymagalnych, a więc takich, które nie uległy przedawnieniu z powodu upływu odpowiednich terminów ustawowych. Wygaśnięcie należności sprawia, że nie mogą być one skutecznie dochodzone przez podmiot uprawniony. Podlegająca kontroli Sądu decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy odmowy umorzenia należności z tytułu składek za okres od [...]r. Zgodnie z art. 35 ust. 3 i ust.4 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.) należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pracowników (oraz osób prowadzących działalność gospodarczą) ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stawała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Składek nie można było jednak dochodzić, jeżeli od terminu ich płatności upłynęło 10 lat. Przy czym w orzecznictwie wskazywano, że przez "czynność zmierzającą do ściągnięcia należności" należało rozumieć, m.in., wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r. , sygn. akt II GSK 1102/08 - LEX nr 552737), bądź sprawdzenie przez poborcę stanu majątkowego dłużnika na podstawie tytułów wykonawczych i sporządzenie z tej czynności protokołu w obecności dłużnika (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt I UK 392/07 – publ. OSNP 2009/21-22/296). Od 1 stycznia 1999 r. kwestię przedawnienia ustawodawca uregulował w art. 24 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 963;) zwanej dalej u.s.u.s. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. stanowił, że należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Z kolei zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 6 u.s.u.s. bieg przedawnienia terminów określonych w ust. 4 i 5 ulegał zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Od 1 stycznia 2003 r. ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.) dokonano zmiany m.in. art. 24 ust. 4 u.s.u.s., stanowiąc, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ustawa zmieniająca nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Przyjmuje się, że upływ terminu przedawnienia, wynoszącego do dnia 31 grudnia 2002 r. – 5 lat, przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, powodował skutek wygaśnięcia zobowiązania; natomiast w przypadku, gdy zobowiązanie to przed dniem 1 stycznia 2003 r.(data wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r.) nie uległo przedawnieniu, to ma do niego zastosowanie zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, co oznacza, że zobowiązanie z tytułu składek nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r. ulega 10-letniemu przedawnieniu (zob. uchwały SN: z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II UZP 5/08, Lex nr 396253, oraz z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I UZP 4/08, Lex nr 396249; ponadto zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1102/08, Lex nr 552737). Do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony, termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (tak: NSA w wyroku z dnia 30 września 2009 r., II GSK 72/09, Lex nr 597062 oraz SN w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II UK 313/10 – publ. OSNP 2012/9-10/126). Mocą powołanej ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. został także zmieniony art. 24 ust. 5, który otrzymał brzmienie: "nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia." Dodano także do art. 24 ust. 5a-5d. Przepis art. 24 ust. 5b – z dniem 1 lipca 2004 r. – uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b. ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264). Na podstawie tej samej nowelizacji po ust. 5d do art. 24 dodano także ust. 5e. Z kolei w oparciu o art. 1 pkt 1 lit. b-c ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 138, poz. 808), po ust. 5e omawianego przepisu dodano ust. 5f, zaś ust. 6 otrzymał nowe brzmienie. Kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona od dnia 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 232, poz. 1378) zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Wedle zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (według zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednak bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r., stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (zob. Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III AUa 1656/12, Lex nr 1350353). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie poczynił w zaskarżonej decyzji, jak również w decyzji ją poprzedzającej, żadnej analizy w zakresie ewentualnego przedawnienia przedmiotowych składek za okres od [...] r. oraz możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji dotyczącej tych należności. Organ stwierdził jedynie, że termin przedawnienia części należności składkowych objętych zabezpieczeniem hipotecznym minął i mogą być one dochodzone z przedmiotu zabezpieczenia. W zakresie pozostałej części należności termin ich przedawnienia nie upłynął i mogą być dochodzone na zasadach ogólnych ze wszystkich składników majątkowych osoby zobowiązanej. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, w jakiej dacie i w jakim zakresie nastąpiło zabezpieczenie zaległości. Jakie konkretnie składki (na które Fundusze i przede wszystkim za jaki okres) obejmuje postępowanie egzekucyjne. Zakład nie wskazał na żadne dokumenty umożliwiające stwierdzenie wskazanych okoliczności. Dotyczy to również ustanowionego na rzecz Zakładu zabezpieczenia na nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego. Ponownie, w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, w jakiej dacie i w jakim zakresie nastąpiło zabezpieczenie zaległości. Ponadto, organ wskazując w uzasadnieniu decyzji, że w zakresie pozostałej części należności termin ich przedawnienia nie upłynął i mogą być dochodzone na zasadach ogólnych ze wszystkich składników majątkowych osoby zobowiązanej, również nie wyjaśnia, nie precyzuje, jakiej konkretnie należności dotyczy to stwierdzenie. Wskazane braki uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli i oceny przedmiotowej sprawy w świetle przepisów dotyczących przedawnienia należności z tytułu składek. W konsekwencji zaś oceny, czy zasadna była odmowa umorzenia należności z punktu widzenia kryteriów określonych w art. 28 ust. 3–4 u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania i ocenę, które stanowią jednocześnie wskazania do dalszego postępowania. Ponadto, organ rozważy istniejącą zbieżność regulacji art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z przepisem art. 70 § 8 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.). W wyroku z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt SK 40/12, OTK-A 2013, Nr 7, poz. 97, Lex nr 1385861) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 70 § 6 O.p. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. – Dz. U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Warto przy tym dostrzec, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że również wykładnia obecnie obowiązującego przepisu art. 70 § 8 O.p. powinna być dokonywana w kontekście zawartych w wyroku Trybunału z dnia 8 października 2013 r. zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących bezpośrednio art. 70 § 6 O.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r. Prowadzi to do wniosku, że art. 70 § 8 O.p. także należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia zobowiązania zabezpieczonego hipoteką, z tym, że termin przedawnienia biegnie na zasadach ogólnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 kwietnia 2014 r., I SA/Op 566/13, wyrok WSA w Łodzi z 17 grudnia 2013 r., I SA/Łd 496/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 30 maja 2014 r., I SA/Wr 524/14, wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1197/12, CBOSA).. Zarówno więc art. 24 ust. 5 u.s.u.s., jak i powołane przepisy Ordynacji podatkowej są zbieżne w zakresie problemów, które doprowadziły do stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu ustawy ze standardami konstytucyjnymi, tj. całkowitego wyłączenia przedawnienia należności publicznoprawnej, i równocześnie uczynienie tego na podstawie nieuzasadnionego i arbitralnego kryterium (formy zabezpieczenia należności – vide: pkt 4 – 5 uzasadnienia wyroku Trybunału). Biorąc powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a.