III SA/Po 1280/21

Dnia 30 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 roku sprawy ze skargi N. K. na orzeczenie Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia winy w zakresie pominięcia drogi służbowej I. uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej: "Komendant Wojewódzki") orzeczeniem z 23 czerwca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania asp. N. K. (dalej: "strona") od orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w P. (dalej: "Komendant Miejski") z 18 maja 2021 r., nr [...], o stwierdzeniu winy funkcjonariuszki za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego i odstąpieniu od ukarania, utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne wydane w I instancji. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Postanowieniem z 19 kwietnia 2021 r., nr [...], Komendant Miejski wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko stronie, przedstawiając zarzut, że w dniu 13 lutego 2021 r. w S. naruszyła dyscyplinę służbową w ten sposób, że będąc obowiązaną do zachowania drogi służbowej obowiązku tego nie dopełniła przesyłając bezpośrednio do sekretariatu Komendanta Miejskiego Policji w P. sporządzony przez siebie i adresowany do Komendanta Miejskiego Policji w P. raport datowany na dzień [...] lutego 2021 r. zawierający prośbę funkcjonariuszki o przeniesienie z Komisariatu Policji w S. Komendy Miejskiej Policji w P. do Wydziału do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Miejskiej Policji w P., to jest o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Komendant Miejski orzeczeniem z 18 maja 2021 r., nr [...], orzekł o winie funkcjonariuszki w zakresie pominięcia drogi służbowej i odstąpił od ukarania. W orzeczeniu z 23 czerwca 2021 r., nr [...], utrzymując w mocy orzeczenie dyscyplinarne wydane w I instancji, wskazał na przebieg postępowania dyscyplinarnego oraz podkreślił, że jego przedmiotem było niezachowanie przez stronę drogi służbowej. Czyn obwinionej polegał na przesłaniu sporządzonego przez nią raportu faksem do sekretariatu Komendanta Miejskiego Policji w P.. Według treści § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30 policjanci są obowiązani do zachowania drogi służbowej. W świetle tej regulacji strona sporządzony raport powinna przekazać bezpośredniemu przełożonemu Komendantowi Komisariatu Policji w S. , który następnie zobowiązany był przekazać go adresatowi, czyli Komendantowi Miejskiemu Policji w P.. Zgodnie z § 4 pkt 6 ppkt 1 lit. a zarządzenia nr 30 drogę służbową można pominąć przekazując odpowiednio kolejnemu wyższemu przełożonemu informacje o: naruszeniu przez bezpośredniego przełożonego dyscypliny służbowej, dyscypliny finansów publicznych albo nieprzestrzeganiu przez niego zasad etyki zawodowej. Tak więc, w ocenie organu II instancji, jeżeli w subiektywnym odczuciu obwinionej Komendant Komisariatu Policji w S. dopuścił się wobec niej nieprzestrzegania zasad etyki zawodowej, miała ona podstawę faktyczną i prawną, aby powiadomić o tym bezpośrednio Komendanta Miejskiego Policji w P.. Sporządzony przez stronę raport zawiera jednak dwa elementy. Pierwszy dotyczący niewłaściwego zachowania Komendanta Komisariatu Policji w S. wobec obwinionej oraz drugi dotyczący prośby strony o przeniesienie ze stanu Komisariatu Policji S. na stan Wydziału Przestępczości Gospodarczej Komendy Miejskiej Policji w P.. Tak więc o ile dopuszczalne i uzasadnione było bezpośrednie powiadomienie przez obwinioną Komendanta Miejskiego Policji w P. o nieetycznym zachowaniu Komendanta Komisariatu Policji w S. wobec jej osoby, brak było podstaw do bezpośredniego powiadomienia Komendanta Miejskiego Policji w P. o chęci przeniesienia. Obwiniona powinna w tej sytuacji sporządzić odrębny raport dotyczący wyłącznie prośby o przeniesienie i przekazać go Komendantowi Komisariatu Policji w S. . Obawy policjantki wyrażone podczas jej przesłuchania w charakterze obwinionej, że sporządzony przez nią raport mógłby zostać nieprzekazany organ uznał za całkowicie bezpodstawne. Komendant Komisariatu Policji w S. nie przedkładając kolejnemu przełożonemu raportu, którego nie jest adresatem, sam naraziłby się bowiem na odpowiedzialność dyscyplinarną. Zachowania obwinionej nie może usprawiedliwić również jej zły stan emocjonalny w dniu 13 lutego 2021 r., gdyż zarządzenie nr 30 to jeden z podstawowych przepisów prawnych regulujący prace policjantów, a droga służbowa, to zasadniczy sposób załatwiania spraw w Policji. Komendant Wojewódzki uznał, że wydane orzeczenie dyscyplinarne jest w pełni uzasadnione i nie narusza obowiązujących przepisów. Nie bez znaczenia zdaniem tego organu pozostaje również fakt, że przełożony dyscyplinarny policjantki nie zdecydował się na ukaranie jej nawet najłagodniejszą karą dyscyplinarną, lecz zdecydował się stwierdzając winę w zakresie pominięcia drogi służbowej odstąpić od jej ukarania. Organ II instancji podniósł przy tym, że zaistnienie czynu, sprawstwo i wina strony nie budzą wątpliwości. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia go poprzedzającego, zarzuciła naruszenie: 1. § 4 ust. 2 zarządzenia nr 30 poprzez uznanie, że doszło do pominięcia drogi służbowej, pomimo że pominięcie jest dopuszczalne w razie nieprzestrzegania przez przełożonego zasad etyki zawodowej, 2. art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez uznanie, że doszło do przewinienia dyscyplinarnego, pomimo że w sprawie należało zastosować wyjątek umożliwiający pominięcie drogi służbowej z uwagi na nieetyczne zachowanie przełożonego, 3. art. 134h ust. 1a i ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, to jest nie uwzględnienie okoliczności popełnienia przewinienia, jego skutków, w tym negatywnych dla służby, rodzaju i stopnia naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudek działania, zachowania obwinionego przez popełnieniem przewinienia i po jego popełnieniu, dotychczasowego przebiegu służby, opinii służbowej, okresu pozostawania w służbie, a także istotnych w sprawie okoliczności łagodzących, 4. art. 134i ust. 1a ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie, to jest nie doręczenie odpisu postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, 5. art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji poprzez wszczęcie postępowania, pomimo iż czynności wyjaśniające nie potwierdziły popełnienia czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne, 6. art. 135e ust. 1 ustawy o Policji poprzez nie przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego w sposób wyczerpujący, to jest nie przesłuchanie świadków – policjantów wykonujących czynności w Komisariacie Policji w S. , którzy potwierdziliby stosowany w jednostce mobbing, 7. art. 135g ust. 1 ustawy o Policji poprzez nie uwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść obwinionej. Komendant Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i odnosząc się do powyższych zarzutów. W piśmie procesowym z 4 października 2021 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie z 27 października 2021 r. Komendant Wojewódzki zgodził się na tryb uproszczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa na zgodny wniosek stron (art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a.") rozpoznana została w trybie uproszczonym. Na wstępie zauważyć trzeba, że istotny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny i prawny pozostaje bezsporny pomiędzy stronami i został prawidłowo ustalony. Wprawdzie skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 135e ust. 1 ustawy o Policji wskazując na potrzebę przesłuchania świadków na okoliczność mobbingu w Komisariacie Policji w S. , jednak przeprowadzanie dodatkowych czynności dowodowych nie było niezbędne, jeśli zauważyć, że nie jest sporne, iż raport skarżącej datowany na dzień 12 lutego 2021 r. co najmniej w części mógł być przekazany z pominięciem drogi służbowej, a więc z zastosowaniem § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 30. Istota sporu pomiędzy stronami – na obecnym etapie postępowania – sprowadza się do tego, że skarżąca uważa, że ostatnio przywołane wyłączenie drogi służbowej znajdowało zastosowanie do całości rzeczonego raportu. Spór nie sprowadza się wobec tego do ustaleń stanu faktycznego, a do jego oceny prawnej. Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2 ustawy o Policji). Naruszeniem dyscypliny służbowej, co wynika już z art. 132 ust. 3 pkt 4 cytowanej ustawy, jest w szczególności niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. Art. 132a ustawy o Policji stanowi, że przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant: 1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi; 2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć. Karami dyscyplinarnymi są: 1) upomnienie; 2) nagana; 3) ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku; 4) wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe; 5) obniżenie stopnia; 6) ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby; 7) wydalenie ze służby (art. 134 ustawy o Policji). Jak przewiduje natomiast art. 135j ust. 5 ustawy o Policji przełożony dyscyplinarny może odstąpić od ukarania, jeżeli stopień winy lub stopień szkodliwości przewinienia dyscyplinarnego dla służby nie jest znaczny, a właściwości i warunki osobiste policjanta oraz dotychczasowy przebieg służby uzasadniają przypuszczenie, że pomimo odstąpienie od ukarania będzie on przestrzegał dyscypliny służbowej oraz zasad etyki zawodowej. W tym miejscu wskazać jednak trzeba, że przepisy ustawy o Policji określają również, w jakich okolicznościach można odstąpić od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i przeprowadzić ze sprawcą przewinienia rozmowę dyscyplinującą. I tak zgodnie z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji w przypadku czynu stanowiącego przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny może odstąpić od wszczęcia postępowania i przeprowadzić ze sprawą przewinienia dyscyplinarnego udokumentowaną w formie notatki rozmowę dyscyplinującą. Notatkę, o której mowa w ust. 4b, włącza się do akt osobowych na okres 5 miesięcy (art. 132 ust. 4c ustawy o Policji). W ocenie tut. Sądu ostatnio przywołane regulacje przewidują najmniejsze dolegliwości dla sprawcy przewinienia dyscyplinarnego, mniejsze nawet od przypadku – jak ma to miejsce w realiach rozpatrywanej sprawy – kiedy przełożony dyscyplinarny postanowi odstąpić od ukarania. Nie tylko bowiem nie daje on w ogóle możliwości ukarania policjanta, ograniczając konsekwencje naruszenia dyscypliny służbowej do przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej, lecz przy tym konsekwencje te najbardziej ogranicza w czasie, przewidując włączenie do akt osobowych stosownej notatki służbowej jedynie na okres 5 miesięcy. Powoduje to, że choć skorzystanie z tego przepisu pozostawione jest uznaniu przełożonego dyscyplinarnego, to w każdym przypadku wszczynając postępowanie dyscyplinarne, niezbędne pozostaje wykazanie, dlaczego z uprawnienia tego w konkretnej sprawie nie skorzystano. Konieczność taką uwzględnił zresztą sam prawodawca w razie prowadzenia czynności wyjaśniających jeszcze przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego. Stosownie do art. 134i ust. 4e ustawy o Policji z czynności tych rzecznik dyscyplinarny sporządza sprawozdanie, w którym w szczególności przedstawia wnioski dotyczące wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albo odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i przeprowadzenia rozmowy dyscyplinującej ze sprawcą przewinienia dyscyplinarnego. W ocenie tut. Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 135j ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, poprzez niewyjaśnienie dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie znaleziono podstaw do odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego i poprzestaniu na przeprowadzeniu ze skarżącą rozmowy dyscyplinującej. Sporządzone w konsekwencji uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego jest niekompletne i nie daje tut. Sądowi możliwości oceny całokształtu sprawy, rodząc wątpliwości, czy przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego w sprawie skarżącej było w ogóle zasadne. Nota bene w wyjaśnieniu tych wątpliwości nie pomagają także pozostałe dokumenty zawarte w aktach sprawy, w tym zwłaszcza sprawozdanie z czynności wyjaśniających z 11 marca 2021 r., nr [...], w którym całkowicie pominięto możliwość skorzystania z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, nie uzasadniając w konsekwencji we właściwy sposób, dlaczego należało wszcząć postępowanie dyscyplinarne. Przyjęcie odmiennego stanowiska od powyższego mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której art. 132 ust. 4b ustawy o Policji stałby się przepisem martwym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przewinienie dyscyplinarne mające charakter incydentalny, obiektywnie niezamierzone, które nie wynikają ze złej woli funkcjonariusza, mogą być kwalifikowane jako przypadki mniejszej wagi (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 867/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z dokumentów zawartych w aktach sprawy pismo skarżącej datowane na dzień 12 lutego 2021 r. stanowi prośbę o przeniesienie, dla którego uzasadnieniem był konflikt personalny z Komendantem Komisariatu Policji w S. oraz z wybranymi pracownikami tego komisariatu. Wbrew zatem stanowisku skarżącej pismo to nie może być w całości objęte wyłączeniem z obowiązku zachowania drogi służbowej przy jego składaniu, jak wymagana jest stosownie do § 4 ust. 1 zarządzenia nr 30. W tym zakresie organ słusznie je ocenił, przyjmując przy tym, że pismo to obejmuje dwa wątki, z którym tylko jeden – mianowicie zarzucane Komendantowi Komisariatu Policji w S. niewłaściwe zachowanie wobec skarżącej – mógł być podstawą do pominięcia drogi służbowej w oparciu o § 4 ust. 6 pkt 1 lit. a zarządzenia nr 30. Prośba o przeniesienie – która, co warte uwagi, w przypadku skarżącej okazała się skuteczna – w żaden sposób nie może być potraktowana, jako ujęta tam informacja o naruszeniu przez bezpośredniego przełożonego dyscypliny służbowej, dyscypliny finansów publicznych albo o nieprzestrzeganiu przez niego zasad etyki zawodowej. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Odrębną jednak kwestią jest ocena wagi wynikającego stąd naruszenia dyscypliny służbowej, w tym stwierdzenia, czy jest to przewinienie dyscyplinarne mniejszej wagi w rozumieniu art. 132 ust. 4b ustawy o Policji, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Wymaga przy tym podkreślenia, że tut. Sąd nie ocenia działania skarżącej jako działania prawidłowego. W ocenie Sądu organ poprawnie stwierdził, że działanie skarżącej było przewinieniem dyscyplinarnym, jednak wskazać trzeba, że w świetle art. 132 ust. 4b i 4c ustawy o Policji organ powinien wszechstronnie i przekonującą wyjaśnić, dlaczego uznał, że nie zasługuje ono na potraktowanie go jako mniejszej wagi. Z orzeczenia dyscyplinarnego wynika, że skarżąca jako policjantka oceniana jest pozytywnie i nie była dotąd karana dyscyplinarnie. Ze stanowiska organu nie wynika jednak, dlaczego zatem w okolicznościach sprawy nie jest wystarczające zastosowanie wobec niej najmniej dolegliwej formy dyscyplinującej, to jest rozmowy przewidzianej w art. 132 ust. 4b ustawy o Policji. Jeśli w ocenie organu wyczerpane zostały formy prewencyjnego działania wobec skarżącej, a dotychczasowe działania były nieskuteczne i nie spełniały swych celów – organ powinien to wykazać. W przeciwnym razie – jak w niniejszej sprawie – pojawia się wątpliwość, czy przyznawane przez skarżącą działanie emocjonalne, pod wpływem chwilowego wzburzenia, jest na tyle doniosłe, że wymaga wdrażania postępowania dyscyplinarnego. Okoliczności te musza być przez organ Policji rozważone, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego. Działanie w emocjach co do zasady nie może być wytłumaczeniem dla skarżącej, od której jako funkcjonariusza wymaga się najwyższego poziomu opanowania, natomiast w realiach rozpatrywanej sprawy treść pisma, jak i jego skutek niewątpliwie wpływać powinny na ogólną ocenę zachowania skarżącej. Już na marginesie tylko zauważyć trzeba, że nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 134i ust. 1a ustawy o Policji, które to naruszenie miałoby polegać na niedoręczenie skarżącej odpisu postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. W aktach sprawy nie tylko znajduje się potwierdzenie jego odbioru, lecz skarżąca potwierdziła także jego otrzymanie w czasie przesłuchania w charakterze obwinionego. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Miejski uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, jak i orzeczenia go poprzedzającego nie sprostało wymogom art. 135j ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 132 ust. 4b ustawy o Policji i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczenia te należało wyeliminować z obrotu prawnego, co też uczyniono w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., postanowiono o zwrocie kosztów zastępstwo procesowego na rzecz skarżącej.