III SA/Po 129/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia 2 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 134 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: kpa) w zw. z art. 83 b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: usus) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez A. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek należnych za miesiąc maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS wyjaśnił, że A. D. [...] kwietnia 2020 r. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za maj 2020 r. ZUS decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmówił A. D. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. Decyzję doręczono stronie [...] września 2020 r., a zatem czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Zdaniem organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożono [...] września 2020 r., a zatem nie został zachowany ustawowy termin do wniesienia środka zaskarżenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. D. podniósł, że [...] września 2020 r. był w placówce Inspektoratu ZUS w P. przy ul. [...], gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku. Dokumenty złożył w ten sposób. Uzyskał równocześnie informację, że potwierdzenia złożenia dokumentu na kopii składanego dokumentu nie otrzyma. Zdaniem skarżącego dokumenty złożył on w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, tj. do [...] września 2020 r. Po rozpatrzeniu skargi WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2021 r. sygn.. akt III SA/Po 890/20 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, który mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z jej art. 31 zq ust. 8 od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl zaś art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z powyższych przepisów wynika zatem, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia - w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji - wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., a decyzję tę doręczono stronie [...] września 2020 r. Zatem czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. Przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było – zdaniem organu – złożenie przez A. D. tego wniosku z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu - [...] września 2020 r. A. D. w skardze podważył stanowisko ZUS wskazując, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w terminie, tj. osobiście [...] września 2020r. w placówce Inspektoratu ZUS w P. przy ul. [...], gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku i nie otrzyma potwierdzenia jego złożenia. W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję ZUS dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, co mogło rzutować na rozstrzygnięcie sprawy. WSA wskazał, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 180 kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Sąd powołał art. 75 § 1 kpa, na podstawie którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. WSA stwierdził, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 kpa, w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego świadczącego o tym, że organ rzetelnie i wyczerpująco zbadał okoliczności złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. ZUS jedynie lakonicznie wskazał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony [...] września 2020 r. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa pracownika ZUS z [...] listopada 2020 r., z której wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej z A. D. ustalono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył on do skrzynki wystawionej w siedzibie ZUS Inspektorat w P.. Sąd stwierdził, że z notatki tej nie wynika, by ustalono datę złożenia wniosku do skrzynki. Akta sprawy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazują, by kwestia ta była badana przez organ. Jest to zaś okoliczność kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Gdyby bowiem potwierdzono, że A. D. faktycznie [...] września 2020 r. złożył w siedzibie organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oznaczałoby to, że nie uchybił terminowi określonemu w art. 129 § 2 kpa znajdującemu odpowiednio zastosowanie w sprawach dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, na mocy art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Zważywszy bowiem, że decyzję ZUS [...] sierpnia 2020 r. doręczono mu [...] września 2020 r. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał [...] września 2020 r. Sąd wskazał, że na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 kpa organ jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mógł również – na podstawie art. 75 § 2 Kpa - odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Sąd stwierdził, że ZUS przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego jako datę złożenia przez A. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] sierpnia 2020 r. przyjąć należało datę [...] września 2020 r. jako datę umieszczenia wniosku w skrzynce podawczej. W szczególności nie wyjaśniono, czy w tym okresie (pomiędzy [...] a [...] września 2020 r.) organ – ze względu na trwający stan epidemii - nadal umożliwiał stronom składanie pism osobiście w siedzibie organu do skrzynek, a także czy, a jeśli tak w jaki sposób pisma te ewidencjonowano i czy praktyka taka była jednolita w skali kraju, czy może każda z placówek ZUS miała pewną swobodę w sposobie organizacji obiegu korespondencji tak składanej. Takich wyjaśnień zabrakło, a mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji, gdy nie ma możliwości kategorycznego wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81 a § 1 kpa niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia co do daty złożenia wniosku do skrzynki podawczej, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie powyższych przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń spowodowanych stanem epidemii, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji, jako wydanej przedwcześnie, bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych w zakresie daty wrzucenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do skrzynki podawczej. Ponownie rozpoznając sprawę organ – kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa - uwzględni uwagi Sądu co do konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, czy A. D. złożył przedmiotowy wniosek w ustawowym terminie. Pismem z dnia [...] października 2021 r. organ poinformował stronę, że wniosek o ponownie rozpoznanie sprawy został złożony po upływie terminu; organ w piśmie tym wyznaczył stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przewrócenie terminu. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należnych składek Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – na podstawie art. 59 kpa w zw. z art. 58 § 1 i 2 kpa odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że termin do złożenia wniosku upływał z dniem [...] września 2020 r. Wniosek wpłynął do organu [...] września 2021 r. Organ stwierdził, że w okresie od [...] do [...] września 2020 r. umożliwiał klientom składanie dokumentów do skrzynek opatrzonych datą złożenia dokumentów bez bezpośredniego kontaktu z pracownikiem i bez uzyskania potwierdzenia ich złożenia, ale w tym okresie można też było złożyć dokumenty na stanowisku - dziennik podawczy z uzyskaniem potwierdzenia przekazania ich do ZUS. Według organu strona nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu przedmiotowej czynności procesowej. W skardze do WSA w Poznaniu strona wskazała, że [...] września 2021 r. nie miała prawa do złożenia pisma w biurze organu z otrzymaniem potwierdzenia złożenia dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna, albowiem organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 lipca 2021 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Poznaniu wskazano m. in., że organ ustalił w zaskarżonej decyzji, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. Decyzja została doręczona [...] września 2020 r. a zatem czternastodniowy termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upłynął [...] września 2020 r. W decyzji z [...] listopada 2020r. przyczyną stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było – zdaniem organu – złożenie tego wniosku po ustawowym czternastodniowym terminie, czyli w dniu [...] września 2020 r. Skarżący zaprzeczał temu, twierdząc, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w terminie. Podniósł też w skardze, że w dniu [...] września 2020r. był w siedzibie organu, gdzie poinformowano go, że dokument winien być złożony do skrzyni stojącej w holu budynku. Skarżący złożył dokumenty w ten sposób, a zatem zostały one wniesione w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. W przedmiotowej sprawie Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ jedynie lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] września 2020 r. Z notatki służbowej z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, że w trakcie rozmowy telefonicznej ze skarżącym ustalono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący włożył do skrzynki wystawionej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Inspektoratu w P.. Z notatki służbowej nie wynika jednak, by ustalono datę złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do skrzynki. Jest to okoliczność bardzo istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił praktycznie dlaczego należało przyjąć datę [...] września 2020 r. jako datę umieszczenia wniosku w skrzynce podawczej. WSA wskazuje, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości kategorycznego wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81 a § 1 k.p.a. niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia co do daty złożenia wniosku do skrzynki podawczej, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika (taki sposób składania dokumentów potwierdził organ) nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Naruszenie ww. przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie decyzji, jako wydanej przedwcześnie, bez dokonania istotnych ustaleń faktycznych w zakresie daty wrzucenia wniosku do skrzynki podawczej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ miał uwzględnić poczynione powyżej uwagi dotyczące konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego i kategorycznego ustalenia, czy przedmiotowy wniosek został złożony przez skarżącego w ustawowym terminie. Zdaniem Sądu organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie wykonał powyższych wytycznych. Ustalił jedynie, że w okresie od [...] do [...] września 2020 r. organ umożliwiał klientom składanie dokumentów do skrzynek opatrzonych datą złożenia dokumentów bez bezpośredniego kontaktu z pracownikiem i bez uzyskania potwierdzenia ich złożenia, ale w tym okresie można też było złożyć dokumenty na stanowisku dziennik podawczy z uzyskaniem potwierdzenia przekazania ich do ZUS. Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie posiada prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ jedynie lakonicznie stwierdził, że przedmiotowy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu [...] września 2020 r. Organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organ nadal nie wyjaśnił praktycznie, dlaczego należało przyjąć datę [...] września 2020 r. jako datę umieszczenia wniosku w skrzynce podawczej. Organ przyjął w ponownie rozpoznawanej sprawie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (por. pismo organu z dnia [...] października 2021 r., a następnie - pomimo treści pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2021 r., w którym to piśmie skarżący jednoznacznie wskazał: "... informuję, iż wniosek złożyłem w terminie..." - przesądził, że termin ten został uchybiony przez stronę i brak jest normatywnych podstaw do jego przywrócenia. Organ nie wyjaśnił dlaczego – mimo wyraźnych wytycznych w tej kwestii – nie zastosowano art. 81 a § 1 k.p.a. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia co do daty złożenia wniosku do skrzynki podawczej, nie wziął pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia i nie rozstrzygnął ewentualnych wątpliwości na korzyść strony. Zdaniem Sądu brak tych ustaleń dowodowych i wyczerpującego uzasadnienia decyzji powodował konieczność jej uchylenia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi.