III SA/Po 1380/13

Dnia 13 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych – Olszanowska Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi S.S. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... z dnia ...sierpnia 2013 roku nr ... w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, po wznowieniu postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... listopada 2012 r. ..., II. zasądza od Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w .. na rzecz skarżącego kwotę ...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia ... marca 2006 r., nr ..0552, orzekł o przyznaniu S.S. płatności na zalesienie gruntów rolnych, z tytułu wsparcia na zalesienie w wysokości ... zł, premii pielęgnacyjnej w wysokości ... zł oraz premii zalesieniowej w wysokości ... zł. W dniu... sierpnia 2012 r. organ administracyjny przeprowadził kontrolę w gospodarstwie rolnym strony, w wyniku której stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia (... ha) jest większa, niż powierzchnia całkowita stwierdzona (... ha). W rezultacie powyższego, postanowieniem z dnia 15 listopada 2012 r. organ wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawie wypłaty S.S. płatności na zalesienie gruntów rolnych. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., uwzględniając wynik kontroli z dnia 23 sierpnia 2012 r., decyzją z dnia ...listopada 2012 r., nr ..., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia ... marca 2006 r., nr ..., o przyznaniu S.S. płatności na zalesienie gruntów rolnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji o przyznaniu S. płatności na zalesienie gruntów rolnych z naruszeniem prawa nastąpiło ze względu na stwierdzone różnice w powierzchni deklarowanej do uzyskania płatności, a powierzchnią rzeczywistą. Pomimo jednak, że na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe dowody faktyczne, a zatem decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § k.p.a., z uwagi na to, że od wydania decyzji o przyznaniu płatności minęło 5 lat, organ nie mógł uchylić dotychczasowej decyzji, a jedynie stwierdzić, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie, co wynika z dalszej części uzasadnienia, organ wskazał, że na mocy niniejszej decyzji przyznano S.S. płatność z zastosowaniem obniżek z tytułu: 1) wsparcia na zalesianie w wysokości ... zł, z uwzględnieniem nałożonych sankcji 2) premii pielęgnacyjnej w wysokości ... zł., z uwzględnieniem nałożonych sankcji 3) premii na zalesianie w wysokości ... zł., z uwzględnieniem nałożonych sankcji. Organ wskazał także, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik ma obowiązek ją zwrócić, powiększoną o odsetki, co wynika z art. 783 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/ 2004 z dnia 21 kwietnia 2001 r. S.S. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, że działał w dobrej wierze występując z wnioskiem o płatność. Dokonał wszelkich czynności w toku postępowania. Plan zalesiania został sporządzony przez Nadleśnictwo K.. Jednocześnie zarzucił, że pomiar gruntu dokonany w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2012 r. znacznie różni się od stwierdzenia zalesionej powierzchni przez leśniczego, z tego tez względu, podważa jego wiarygodność. Szczególnie, że przy badaniu nie okazano certyfikatu urządzenia GPS, stąd trudno jest ustalić, czy nie doszło do zniekształcenia w pomiarze. Skarżący podpisał protokół kontroli, gdyż nie poinformowano go w sposób należyty o przysługujących mu uprawnieniach. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ...decyzją z dnia ... sierpnia 2013 r., nr .., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 2419/2001, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica jest większa niż 3% lub 2 hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Różnica pomiędzy zadeklarowanym we wniosku (3,89 ha) a obszarem stwierdzonym (3,44 ha) wynosi 0,45 ha, co stanowi 13,08 % obszaru ustalonego. Organ odwoławczy podkreślił, że wniosek strony o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych oraz oświadczenie skarżącego o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem, pod względem faktycznym nie były prawidłowe. Ponadto, odwołujący nie wykazał, że nie jest winny nieprawidłowości. Stąd rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w niniejszym przypadku jest prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. prawidłowo wydal decyzję o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, ponieważ od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu płatności upłynęło ponad 5 lat. S.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wskazaną wyżej decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy nie wzięły pod uwagę argumentów podnoszonych przez skarżącego, że nie wiedział on, jaki obszar gruntu pozostał do zasadzenia, a wiedzę swoją i dane do wniosku oparł na wymiarach podanych przez osobę uprawnioną do sporządzenia pomiarów. W tak ustalonym stanie faktycznym, w ocenie skarżącego, nie jest on winien stwierdzonej nieprawidłowości, zatem zachodzą podstawy do odstąpienia od obniżek i wyłączeń przewidzianych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn, zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli zaskarżony akt lub czynność może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania, a także stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c i pkt 2 p.p.s.a.), Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w świetle wskazanych wyżej ustaw, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... listopada 2012 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. – przepisu art. 151 § 2 k.p.a. – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w .. z dnia ... sierpnia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., którą organ stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia ... marca 2006 r., nr ..., o przyznaniu S.S. płatności na zalesienie gruntów rolnych. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, podstawą wydania decyzji z dnia 19 listopada 2012 r. było dokonane przez organ I instancji ustalenie, że decyzja o przyznaniu S.S. płatności na zalesienie gruntów rolnych wydana została z naruszeniem prawa, albowiem istniała różnica w powierzchni zadeklarowanej przez wnioskodawcę do uzyskania płatności, a powierzchnią rzeczywistą, stwierdzoną w trakcie przeprowadzonej przez organ kontroli. Przeszkodą dla uchylenia decyzji o przyznaniu płatności był fakt, że od dnia jej doręczenia beneficjentowi upłynęło pięć lat .Jak prawidłowo zatem ocenił organ, w takim przypadku, istniała wyłącznie wynikająca z art. 151 § 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia, że wskazaną wyżej decyzję wydano z naruszeniem prawa. Należy jednak zauważyć, że istotą decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest to, że decyzja ta nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. W przedmiotowej sprawie, oznacza to, że uprawnienia i obowiązki związane z przyznaną S.S. płatnością na zalesienie gruntów rolnych kształtuje nadal funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja ostateczna Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia ... marca 2006 r. W świetle powyższego, niedopuszczalnym było ponowne rozstrzyganie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., w przedmiocie przyznania S.S. płatności na zalesianie gruntów rolnych, z zastosowaniem obniżek, tj. z tytułu 1) wsparcia na zalesianie w wysokości ... zł. , z uwzględnieniem nałożonych sankcji, 2) premii pielęgnacyjnej w wysokości ... zł., z uwzględnieniem nałożonych sankcji, 3) premii na zalesianie w wysokości ... zł., z uwzględnieniem nałożonych sankcji, w związku z ustaleniami kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu 23 sierpnia 2012 r. w zakresie wykonania zalesienia zgodnie z planem zalesienia gruntów. Wprawdzie organ I instancji rozstrzygnięcie to zawarł w uzasadnieniu decyzji z dnia ... listopada 2012 r., nie mniej jednak nie ma wątpliwości, że dotyczy ono przyznanej skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych, w przedmiocie której rozstrzygnięto już decyzją z dnia ... marca 2006 r. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące" decyduje ocena skutków społeczno – gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. wyroki NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09 i z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 190/12, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt III SA/Ol 499/10 – publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K., jak i decyzja Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w ... o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, są obarczone wskazaną wyżej wadą prawną, dającą podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Z uwagi na podstawy prawne rozstrzygnięcia i przedstawioną ocenę prawną, Sąd nie dokonał oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze, albowiem ich ocena byłaby przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić poczynione wyżej rozważania, które stanowią jednocześnie wskazanie do dalszego postępowania. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 , art. 135, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.