III SA/Po 1381/21

Dnia 18 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 marca 2022 roku sprawy ze skargi D. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień oraz maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i nr [...] IIISA/Po 1381/21 Uzasadnienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] decyzjami z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz nr [...] , wskazując na art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., dalej jako ustawa COVID-19), w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 z późn. zm., dalej jako u.s.u.s.) odmówił D. D. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia [...], za okres kwiecień i 2020 r. W uzasadnieniach obu ww. decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 31zg ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec kwiecień i maja 2020 r. , nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r..W związku z tym, że wnioskodawca złożył dokumenty rozliczeniowe po terminie, organ uznał, że nie przysługuje mu prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. D. D. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...]. decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] , po ponownym rozpoznaniu sprawy, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19, utrzymał w mocy wskazane wyżej decyzje z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji, organ ponownie wskazał, że dokumenty rozliczeniowe za wnioskowane miesiące zostały przesłane do organu w dniu [...] lipca 2020 r. , tj. po obowiązującym terminie. D. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił, złożenie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do [...] czerwca 2020 r. nie było warunkiem przyznania zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za te miesiące , w przypadku tych płatników składek, którzy w tych miesiącach byli zwolnienie z obowiązku złożenia tych dokumentów rozliczeniowych. W odpowiedzi na skargę organ, zastępowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesione skargi zasługują na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 tej ustawy na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] lutego 2020 r. i na dzień [...] marca 2020 r., 3) w okresie od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] marca 2020 r. i na dzień [...] kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W myśl art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W kontrolowanej sprawie przede wszystkim należy wskazać, że skarżący wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek złożył w dniu [...] kwietnia 2020 r. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 usus, mają zaś zastosowanie przepisy stanowiące, m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Nie ulega zatem wątpliwości, że przed upływem terminu określonego w ww. w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, przy prawidłowym zastosowaniu przez organ obowiązujących go zasad postępowania, wynikających z przepisów k.p.a., istniała możliwość usunięcia przez skarżącego stwierdzonych przez organ wad wniosku, w tym ewentualnego uzupełnienia brakujących dokumentów, co miało wpływ na rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie. W tak zaistniałym stanie Sąd uznał zatem, że organ naruszył zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a). W następstwie złożenia przez skarżącego [...] kwietnia 2020 r. wniosku doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się powyższymi zasadami organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, m.in., na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Dodać należy, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. W ocenie Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Celem ostatniego z powołanych przepisów jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: [...]), ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem przynajmniej od tej daty organ powinien był realizować uregulowaną w przywołanym art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Zważyć należy, że przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów k.p.a. Regulacje art. 15zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów k.p.a. w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus), lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań; nie wyjaśnił również stronie przed [...] czerwca 2020r. przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych), co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnych z żądaniem skarżącego. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., wówczas skarżący miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu złożyć wymagane dokumenty, tym bardziej, że pozostawał w przekonaniu, że wszelkich formalności dochował. Jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to zgodnie z art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej zaś adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem strona przed [...] czerwca 2020 r. została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej miałaby możliwość usunięcia braków i tym samym uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzje z [...] sierpnia 2020 r.