III SA/Po 1388/21

Dnia 29 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2022 roku sprawy ze skarg M. M. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] znak [...] znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], nr [...] i nr [...] Skarżący – M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w P. z [...] stycznia 2021 r., [...], [...], [...] utrzymujące w mocy 3 decyzje tego organu z [...] sierpnia 2020 r. odpowiednio [...], [...] oraz [...] odmawiające prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych odpowiednio za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zaskarżone decyzje wydano w następującym stanie sprawy. Ww. decyzjami ZUS na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. - dalej: ustawa COVID-19) utrzymał w mocy decyzje odmawiające przyznania zwolnienia od opłacania należności z tytułu składek. W ich uzasadnieniu organ, przytaczając treść art. 31zo ust. 1, 1a i art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 wskazał, iż M. M. zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Zakład nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku, ponieważ poprawne dokumenty rozliczeniowe za ten okres zostały złożone w dniu [...] września 2020 r. Z uwagi na fakt, iż płatnik ma zgłoszonych pracowników, tym samym zobowiązany był przesłać deklaracje rozliczeniowe wraz z imiennymi raportami za pracownika za marzec - maj 2020 r. najpóźniej do 30 czerwca 2020 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na powyższe decyzje ZUS I Oddział w P.. W odpowiedzi na skargi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o ich oddalenie. Zarządzeniem z dnia 17 listopada 2021 r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skargi jako zasadne należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 P.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zaskarżone decyzje II instancji i poprzedzające je decyzje organu z [...] sierpnia 2020 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19. Zgodnie z art. 31zo ust. 1 tej ustawy na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. W myśl art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Do postępowań zakończonych zaskarżonymi decyzjami, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy stanowiące, m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Nie ulega zatem wątpliwości, że przed upływem terminu określonego w ww. w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, przy prawidłowym zastosowaniu przez organ obowiązujących go zasad postępowania, wynikających z przepisów k.p.a., istniała możliwość usunięcia przez skarżącego stwierdzonych przez organ wad wniosków, w tym ewentualnego uzupełnienia brakujących dokumentów, co miało wpływ na rozstrzygnięcia wydane w przedmiotowej sprawie. W tak zaistniałym stanie Sąd uznał zatem, że organ naruszył zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a). W następstwie złożenia przez skarżącego wniosków doszło do wszczęcia postępowań administracyjnych, w których kierując się powyższymi zasadami organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby wnioski mogły zostać pozytywnie rozpatrzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela, wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, m.in., na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Dodać należy, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. W ocenie Sądu organ dopuścił się również mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Emanację tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowi przepis art. 79a § 1 k.p.a., który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Celem ostatniego z powołanych przepisów jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: https://www.zus.pl), ZUS od 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem przynajmniej od tej daty organ powinien był realizować uregulowaną w przywołanym art. 10 Kpa zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Zważyć należy, że przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów k.p.a. Regulacje art. 15zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów k.p.a. w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownych organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sposób umożliwiający spełnienie formalnych wymagań; nie wyjaśnił również stronie przed 30 czerwca 2020r. przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane (złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych), co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnych z żądaniem skarżącego. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżący miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu złożyć wymagane dokumenty, tym bardziej, że pozostawał w przekonaniu, że wszelkich formalności dochował. Jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to zgodnie z art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej zaś adnotacji w aktach spraw administracyjnych brak. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem strona przed 30 czerwca 2020 r. została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej miałaby możliwość usunięcia braków i tym samym uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje z 10 sierpnia 2020 r.