III SA/Po 1396/21

Dnia 3 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 roku przy udziale sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oddala skargę W dniu [...] czerwca 2021 roku Rada Miejska w S. na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U z 2020 roku, poz. 713 ze zm.) oraz art. 19 ust 3 z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 roku, poz. 2028 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. wyrażonej w formie postanowienia z dnia [...] czerwca 2021 roku, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2021 roku, znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, że przyjęty przez Radę Miejską w S. regulamin nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Według organu "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" powinien oznaczać "konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody". Wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia dla ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 roku w sprawie jakości wody przeznaczanej do spożycia (Dz.U. poz. 2294 ze zm.), ale nie zwalania to organów gminy od określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług na terenie danej gminy. Wobec zróżnicowanych poboru wody na terenie gminy może ona posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 roku Burmistrz Miasta i Gminy S. , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2021 r. wskazując na naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 19 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; - § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej; - art. 87, art. 88, art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenie kosztami postępowania organu. Według skarżącego wpisywanie dodatkowych parametrów i tworzenie dalszych regulacji byłoby przekroczeniem upoważnienia ustawowego zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej RP podczas gdy w uchwale Rady Miejskiej Gminy S. określony został "minimalny poziom usług". Rada Gminy nie ma natomiast uprawnień do określania parametrów jakości wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo, gdyż określa to Minister Zdrowia. Ponadto stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały spowoduje, że w obrocie prawnym pozostanie uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2018 roku w sprawie regulaminu dostarczania wód i odprowadzania ścieków, gdzie funkcjonują zapisy identyczne jak w kwestionowanym regulaminie. Co więcej, projekt nowego regulaminu dostarczania wody został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 roku przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.. Skarżący zwrócił także uwagę na niekonsekwentne posługiwanie się przez organ określeniem "istotny" oraz "rażący" w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia. W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2022 roku pełnomocnik strony skarżącej sprecyzował skargę wskazując, że podniesiony zarzut dotyczył przepisu kompetencyjnego art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie którego wydana została uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 roku, poz. 506 ze zm.) dalej jako "u.s.g.", organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych (art. 88 u.s.g.). Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Skład orzekający w sprawie podziela pogląd, że w ramach przysługujących kompetencji nadzorczych organ ma prawo, dokonywania wykładni przepisów prawnych stanowiących podstawę wydania uchwały lub zarządzenia (aktu prawa miejscowego) przez organy gminy i wskazywać zastosowania tych przepisów do danego rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu organu gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 roku, sygn. akt I OSK 191/07). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda wskazał, że przepisem stanowiącym podstawę podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków był art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 roku, poz. 2028 ze zm.), zwanej dalej "u.z.z.w". Pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust 3). Natomiast drugi wskazuje, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" (art. 19 ust 5 pkt 1 u.z.z.w.). W rozpoznawanym przypadku organ nadzoru wskazał, że dokonał wykładni przepisu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. przyjmując, że pojęcie "minimalnego poziomu usług" oznacza "konkretne parametry tych usług, zatem ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody". Ustalona w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym treść normy kompetencyjnej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., zawiera wyjaśnienie na czym polega osadzony w tym przepisie, a niewypełniony przez Radę Miejską w S., obowiązek uchwałodawczy rady gminy także w kontekście unormowanych w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano m.in., że: "(...) w przedmiotowym regulaminie muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a brak choćby jednego z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkować musiało istotnym naruszeniem prawa". Niewypełnienie przez prawodawcę miejscowego delegacji ustawowej stanowiło zatem podstawę stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 27 lipca 2021 roku, sygn. akt II SA/Bk 444/21). W ocenie składu orzekającego Wojewoda zasadnie doszedł do wniosku, że uchwala Rady Miejskiej w S. nie wypełniła w sposób pełny, a zatem i prawidłowy delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 3 w związku z ust. 5 pkt 1 u.z.w.w. W tym względzie organ nadzoru trafnie dostrzegł, że określenie "woda przeznaczona do spożycia przez ludzi" odnosi się do jakości wody w badanym Regulaminie. W zakresie odnoszącym się do obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody konieczne było zatem skonkretyzowanie minimalnych parametrów jakości dostarczanej wody. Jednocześnie nie chodziło o przepisanie do uchwały rady wszystkich parametrów wody określonych w treści rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 roku w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. 2017 roku, poz. 2294), które obowiązują na terenie całego kraju. W tym względzie Wojewoda wyjaśnił relacje pomiędzy przedmiotem regulacji omawianego rozporządzenia oraz uchwalanego przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym sensie rada gmina posiada uprawnienia do określania parametrów jakości wody dostarczanej przez przedsiębiorstwo mimo, że taka materia jest uregulowana w szczególności przepisami cytowanego rozporządzenia. Parametry jakościowe wody dostarczanej muszą być zatem jakościowo co najmniej równe minimalnym wskaźnikom wynikającym z rozporządzenia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, mogą być też oczywiście wyższe. W rozpoznawanym przypadku należy przyjąć, że chodziło jedynie o określenie przez radę gminy standardów dostarczanej wody dla mieszkańców gminy, które mogły być wyższe niż te które zostały określone jako minimalne dla całego kraju. Nie można w tym przypadku zatem uznać, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w niniejszej sprawie prowadziło do naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 roku, poz. 283), który stanowi, że "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych". Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Wojewoda wykazał, że stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny wymagający stwierdzenia nieważności uchwały. W tym względzie posłużenie się w treści samego uzasadnienia rozstrzygnięcia określenie " rażący" nie mogło stanowić uchybienia będącego podstawą do uchylenia całego rozstrzygnięcia nadzorczego, szczególnie, że organ prawidłowo sformułował w tym względzie sentencje rozstrzygnięcia nadzorczego i prawidłowo zastosował przepis art. 91 u.s.g. Podnoszony zarzut, że "(...) w obrocie prawnym pozostaje uchwała Rady Miejskiej z dnia 21 grudnia 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wód i odprowadzania ścieków, gdzie funkcjonują zapisy identyczne, jak w kwestionowanym regulaminie" i że "wcześniej Wojewoda takich zapisów na etapie nadzoru nie kwestionował" nie mogła mieć wpływu na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, którego przedmiotem była jedynie konkretna uchwała (tj. nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2021 roku w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków). Powołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwo sądów administracyjnych, w oparciu o które organ dokonał wykładni przepisu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., zapadło już po dacie podjęcia uchwały nr [...]/18 Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tym samym ze zmiany stanowiska w ocenie legalności obowiązujących przepisów o tym samym brzmieniu, podjętych w oparciu o tę samą podstawę prawną, nie można było skutecznie czynić zarzutu. Pozytywna opinia organu regulacyjnego o projekcie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2021 roku, na którą powołuje się skarżący była przed wszystkim elementem prawidłowo przeprowadzonej procedury legislacyjnej. Natomiast samo postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskiej dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] nie mogło tamować organowi nadzoru możliwości własnej oceny legalności uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. Ustawodawca, wprowadzając obowiązek przekazania do zaopiniowania organowi regulacyjnemu przygotowanego przez radę gminy projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.), nie przesądził o wiążącym charakterze tej opinii, jak również nie wyłączył kompetencji nadzorczych wojewody przewidzianych w art. 91 u.s.g. w stosunku do uchwał podejmowanych na podstawie art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. Podsumowując, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza przepisów wskazanych przez skarżącego (tj. art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., § 137 z.t.p.). Wojewoda prawidłowo zastosował przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdzając nieważność w całości uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wydane rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wszystkie wymagane w art. 91 ust. 3 u.s.g. elementy, w tym szczegółowe uzasadnienie prawne. Nie sposób zgodzić się w rozpoznawanym przypadku, że stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nastąpiło jedynie w oparciu o "swobodne uznanie organu nadzoru", "nieuprawnioną", "indywidulną opinię Wojewody", bez wskazania przez organ nadzoru konkretnego przepisu prawa, który zostałby naruszony. Mając powyższe rozważania na względzie Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.