III SA/Po 158/16

Dnia 9 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak ( spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska – Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej: "strona") od decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o zatrzymaniu stronie prawa jazdy i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w P. wystąpił do Starosty K. z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strony do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia limitu 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. Organ administracji przywołał, stanowiący podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw i wskazał, że przepis ten ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli kierowca przekroczył liczbę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, starosta jest zobowiązany wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy i organ nie posiada w takim przypadku żadnego luzu decyzyjnego. Organ nie uznał wobec tego argumentacji strony. Wskazał także, że nie ma kompetencji do samodzielnego ustalania, czy weryfikacji ilości przypisanych punktów. Organ odwoławczy zaznaczył również, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotne znaczenie ma data naruszenia (naruszeń) przepisów. Nie ma natomiast znaczenia data dokonania przez organ rejestracyjny wpisu tego naruszenia, czy też data przekwalifikowania punktów tymczasowych na ostateczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując zwłaszcza na brak wyczerpujących ustaleń faktycznych odnośnie popełnionych przez skarżącego naruszeń prawa ruchu drogowego i przypisanych za te naruszenia punktów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty K. z dnia [...] listopada 2015 r., wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich uchylenie. Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm., dalej: "ustawa nowelizująca"), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: "P.r.d."). Regulacja ta bez wątpienia wpisuje się w system reperkusji, jaki prawodawca ustanowił wobec kierowców, którzy wielokrotnie dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego. Stosownie do art. 130 ust. 1 P.r.d. Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Natomiast w przypadku, gdy kierowca w przeciągu roku dopuści się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczy liczbę 24 (por. art. 130 ust. 2 P.r.d.), kierowca ten m.in. podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b P.r.d.), czy też kierowany jest na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu (art. 99 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm., dalej: "u.k.p."). W tym miejscu wskazać jednakże należy, że dolegliwość przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej, w postaci zatrzymania prawa jazdy, wprowadzona została do krajowego porządku prawnego z dniem 18 maja 2015 r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (zob. art. 9 wspomnianej ustawy). Uprzednio ustawodawca analogiczne rozwiązanie przewidywał w art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt. 1 lit. g P.r.d., jednakże art. 138 P.r.d. został uchylony z dniem wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, to jest z dniem 19 stycznia 2013 r. (art. 125 pkt. 14 w zw. z art. 139 u.k.p.). Jednocześnie względem rozwiązań ujętych w omawianym art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej nie przewidziano żadnych norm intertemporalnych. W orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego, jak i sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. W szczególności zaś Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dokonanie wyboru czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy mieć przy tym na względzie zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Z retroaktywnym działaniem prawa mamy natomiast do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w realiach kontrolowanej sprawy. Skarżący dopuścił się poszczególnych naruszeń przepisów ruchu drogowego, które jak wskazuje organ administracji skutkowały przekroczeniem 24 punktów, w okresie od dnia [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, to jest przed dniem 18 maja 2015 r. W tym też okresie, co należy z całą stanowczością podkreślić, miało miejsce naruszenie, które doprowadziło do przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów. Stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowi zatem o zaistnieniu zdarzenia o charakterze zamkniętych, ograniczonym czasowo. Nie można w tym przypadku mówić o takim naruszeniu przepisów prawa, które miało miejsce jeszcze pod rządami poprzednio obowiązujących regulacji i trwało nadal po dniu 18 maja 2015 r., to jest po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej – co oznaczałoby konieczność rozważenia nie kwestii retroaktywności, a retrospektywności przyjętych rozwiązań ustawowych. Przyjęcie wobec tego stanowiska, że w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie regulacja przewidziana w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej, która weszła w życie dnia 18 maja 2015 r., prowadzi do naruszenia zasady lex retro non agit. Zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Odstąpienie od tej zasady, w realiach kontrolowanej sprawy, jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej jest elementem nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej. Nie ulega także wątpliwości, że zastosowanie tej regulacji nie poprawia sytuacji tych osób, lecz sytuację tę pogarsza, zdecydowanie ograniczając przysługujące im w tym względzie uprawnienia. Choć przyczynia się to do ochrony życia i zdrowia innych uczestników ruchu drogowego, prowadząc do czasowego wyeliminowania z tego ruchu osób, które nagminnie naruszają jego reguły, nie można przyjąć, aby omawiane rozwiązanie – na tle całokształtu wspomnianego systemu reperkusji i związanych z nim konsekwencji prawnych – było dla tej ochrony niezbędne, zwłaszcza że zagrożenie tych wartości na tym etapie jest wyłącznie potencjalne. Warto przy tym wskazać, że w przypadku przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego dochodzi do zatrzymania prawa jazdy przez Policję (por. art. 135 ust. 1 pkt. 1 lit. g P.r.d.). Trudno również uznać, aby stosowanie powyższej regulacji z mocą wsteczną było jedynym możliwym do zastosowania rozwiązaniem kwestii intertemporalnych czy rozwiązywało jakiś nagły, niemożliwy do przewidzenia dla ustawodawcy wcześniej problem. Tymczasem w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. chociażby wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt P 66/07, OTK z 2009, nr 5, poz. 65) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: – nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daniowe); – mają one rangę ustawową; – ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; – spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; – nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie - poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem pozostałych adresatów tej normy); – problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. Co więcej, naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, prowadzi zazwyczaj niejako automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 października 1989 r., sygn. akt K 3/88, OTK 1989, nr 1, poz. 2, z dnia 15 lipca 1996 r., sygn. akt K 5/96, OTK 1996, nr 4, poz. 30, z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. akt K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6, dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144). Wskazówkę interpretacyjną stanowić winno także rozwiązanie przyjęte przez samego ustawodawcę w art. 136 ust. 1 u.k.p., w świetle którego w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 4 stycznia 2016 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. Choć regulacja ta nie znajduje bezpośrednio zastosowania w kontrolowanej sprawie, bez wątpienia wskazuje na to, że także dla ustawodawcy istotnym momentem dla przyjęcia stanu prawnego, który winien mieć zastosowanie wobec kierowców, którzy dopuszczają się naruszeń przepisów ruchu drogowego skutkujących przekroczeniem 24 punktów, jest dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie tak wyznaczonej dopuszczalnej liczby punktów. Organ administracji publicznej dopuścił się zatem naruszenia art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Bez znaczenia pozostaje przy tym podniesiona w skardze argumentacja co do meritum sprawy, skoro dotychczasowe rozważania wskazują na niedopuszczalność zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy nowelizującej. Zgodzić należy się jednak ze skarżącym, że organ I instancji nie tylko nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna z art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") stanowiła podstawę do nadania decyzji tego organu rygoru natychmiastowej wykonalności, lecz także w żaden sposób podjętego w tej części rozstrzygnięcia nie uzasadnił, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 107 § 1 oraz § 3 K.p.a. i stanowi przesłankę przemawiającą za uchyleniem decyzji także i w tej części. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w pkt. I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono natomiast w pkt. II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.