III SA/Po 1583/14

Dnia 14 kwietnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: Ref. staż. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi I. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie należności na podstawie przepisów ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2013 r. I. W. (dalej: "strona") zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z wnioskiem, sprecyzowanym pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., o umorzenie należności na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe za okres od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], działając na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83b ust. 1 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 1 ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności za okres od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] lutego 2009 r. na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ rentowy wskazał, że w toku postępowania stwierdzono, iż strona we wnioskowanym okresie nie podlegała ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności, bowiem w okresie od dnia [...] stycznia 1999 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. podlegała wyłącznie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W związku z powyższym, w ocenie organu rentowego, nie jest ona osobą uprawnioną do złożenia wniosku za wskazany okres, co skutkuje odmową wszczęcia postępowania. W odwołaniu od decyzji organu I instancji, skierowanym do Sądu Okręgowego [...], strona podniosła, że jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu rentowemu i emerytalnemu, a także zobowiązana była do regularnego opłacania związanych z tym składek. Od dnia [...] listopada 1993 r. posiadała uprawnienie do renty rodzinnej, w związku z czym, nadal podlegając obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, strona korzystała z podmiotowego zwolnienia z obowiązku opłacania części z wyżej wymienionych składek. Organ rentowy, w ocenie strony, błędnie zatem interpretuje zapisy ustawy abolicyjnej, utożsamiając podleganie obowiązkowi ubezpieczeniowemu z techniczną czynnością opłacania składek. Sąd Okręgowy w P., postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. akt [...], po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji organu rentowego z dnia [...] lipca 2013 r., przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została w sprawie o umorzenie należności, a zatem w myśl art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych droga sądowa jest niedopuszczalna. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd Apelacyjny w P., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] listopada 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2013 r., wskazał, że odwołująca z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od dnia [...] grudnia 2003 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. podlegała wyłącznie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu ze względu na ustalone od dnia [...] listopada 1993 r. prawo do renty rodzinnej. W ocenie organu rentowego nie wystąpiła zatem przesłanka wskazana w art. 1 ust. 1 i ust. 6 ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, a odwołująca nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o umorzenie należności za wskazany okres. W tych okolicznościach, zdaniem organu rentowego, należało odmówić wszczęcia postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, strona skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podniosła zarzut naruszenia: 1) art. 1 ust. 1 i ust. 6 ustawy o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność, poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest osobą podlegającą obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i zdrowotnemu, a w konsekwencji nie jest uprawniona do złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za ubezpieczenie zdrowotne, 2) art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez nie zastosowanie zawartych tam przepisów, a w konsekwencji podtrzymanie decyzji organu I instancji i nie umorzenie należności z tytułu składek zgodnie z wnioskiem skarżącej, 3) art. 7 w zw. z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, 4) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, a w szczególności brak merytorycznej kontroli organu II instancji sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza konieczność ich uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy jednakże odnieść się do podniesionej w skardze kwestii właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), jednakże w przypadku decyzji wydawanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, kognicja sądu administracyjnego została uregulowana przepisami ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm., dalej: "u.s.u.s."). Od decyzji Zakładu, o czym stanowi art. 83 ust. 2 u.s.u.s., przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.). Właściwym w tych sprawach jest więc zasadniczo sąd powszechny - sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Wyjątek od tej zasady wynika jednakże z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym od decyzji między innymi w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 tego art., nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), włącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego (art. 16 § 2 K.p.a.). Decyzją w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest także decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w tej kategorii spraw, w tym decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawach, których materialnoprawną podstawę stanowią regulacje ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551, dalej: "ustawa o umorzeniu należności"). Ostatnio wskazane decyzje, na gruncie art. 1 ust. 16 ustawy o umorzeniu należności, nie zostały poddane kognicji sądów powszechnych, co oznacza, że znajduje do nich zastosowanie tryb przewidziany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W konsekwencji należy uznać, że na gruncie kontrolowanej sprawy organ rentowy prawidłowo potraktował środek zaskarżenia złożony przez stronę skarżącą od decyzji wydanej w I instancji, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym stanowi art. 83 ust. 4 u.s.u.s., podejmując decyzję podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Takie postępowanie organu rentowego zostało zresztą zdeterminowane stanowiskiem wyrażonym w ramach kontrolowanej sprawy przez sąd powszechny, który w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r., wskazał na swą niewłaściwość w sprawie. Nota bene, nawet gdyby uznać powyższe rozumowanie za nieprawidłowe tutejszy Sąd i tak byłby zobligowany do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, bowiem na gruncie art. 58 § 4 P.p.s.a. sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. (to jest, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego - przyp. Sądu), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Żadna z ustaw procesowych nie przewiduje natomiast w tym względzie takiej instytucji jak wszczęcie sporu kompetencyjnego pomiędzy sądem administracyjnym a sądem powszechnym, jak postuluje strona skarżąca. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że ocena prawna podjętego w sprawie rozstrzygnięcia winna nastąpić w oparciu o stanowiący podstawę prawną jego wydania art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym już w tym miejscu należy zastrzec, że zgodnie z art. 83b ust. 1 u.s.u.s., jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. Art. 61a § 1 K.p.a. określa dwie przesłanki, których wystąpienie powoduje, że postępowanie w danej sprawie nie może zostać wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia tego postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli postępowanie to nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 K.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, to znaczy gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13, a także powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania, na gruncie art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia tego postępowania, a więc przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie, bądź gdy zachodzi oczywisty brak w przepisach prawa materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na gruncie kontrolowanej sprawy organ rentowy nawet nie sprecyzował, która z przesłanek wymienionych w art. 61a § 1 K.p.a. znajduje w jego ocenie zastosowanie, stanowiąc podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Mało tego okoliczności, na które organ rentowy w tym względzie się powołuje nie są w tej sprawie oczywiste i jak wynika z twierdzeń samego organu ich ustalenie wymagało przeprowadzenia przez ten organ postępowania. Nie jest natomiast dopuszczalne aby przeprowadzać postępowanie wyjaśniające bez uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro postępowanie wyjaśniające jest jednym z elementów - i to kluczowym - właśnie postępowania administracyjnego. Wreszcie, a co w kontrolowanej sprawie najistotniejsze, okoliczności będące przedmiotem rozważań organu rentowego nie mają charakteru formalnoprawnego, a materialnoprawny, stanowiąc w istocie merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej, pod kątem uprawnienia skarżącej do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu składek uregulowanej w ustawie o umorzeniu należności. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w decyzji wydanej w trybie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 organ rentowy nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W tych okolicznościach uznać należy, że organ rentowy wydając zaskarżoną w sprawie decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą, dopuścił się naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze, jako odnoszących się do meritum żądania skarżącej, należy uznać za przedwczesne. Jedynie marginalnie wskazać trzeba na konieczność rozróżnienia instytucji umorzenia należności z tytułu składek, która ujęta została w regulacjach art. 28 u.s.u.s., od tej która wynika z ustawy o umorzeniu należności. Na regulację art. 28 u.s.u.s. skarżąca powołała się dopiero na etapie postępowania przed tutejszym Sądem, chociaż podkreślenia wymaga, że to na organie rentowym, zgodnie z art. 9 K.p.a. spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ rentowy zobligowany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające na skutek wszczętego postępowania w sprawie i w zależności od ustalonych przez ten organ okoliczności faktycznych i ich oceny prawnej wydając w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. W tych okolicznościach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzeczono, jak w punkcie I. sentencji wyroku. W konsekwencji na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono, w punkcie II. sentencji wyroku, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.