III SA/Po 163/21

Dnia 17 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2020r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a.", orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] września 2020 r. o ustaleniu J. W. kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje. Skarżący zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2018 r. Skarżący składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013-2016. Skarżącemu decyzjami przyznano płatności za pierwsze cztery lata programu (2013-2016) odpowiednio decyzjami organu pierwszej instancji z: - [...] stycznia 2014 r. w wysokości [...] zł (za rok 2013); - [...] listopada 2014 r. w wysokości [...] zł (za rok 2014); - [...] czerwca 2016 r. w wysokości [...] zł (za rok 2015); - [...] lutego 2017 r. w wysokości [...] zł (za rok 2016). Łącznie wysokość przyznanych za lata 2013-2016 płatności rolnośrodowiskowych wyniosła [...] zł. Przekazano je na rachunek bankowy skarżącego. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji uchylił swoją decyzję z [...] lutego 2017 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016 i odmówił przyznania mu tej płatności na ten rok. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] marca 2020 r., a zatem stała się ostateczna. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję z [...] marca 2020 r. W związku z uostatecznieniem się decyzji o odmowie przyznania płatności za rok 2016 organ pierwszej instancji zawiadomieniem z [...] września 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia dla strony kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2013-2016, przyznanych decyzjami z [...] stycznia 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] czerwca 2016 r. i [...] lutego 2017 r., a następnie decyzją z [...] września 2020 r. orzekł o ustaleniu J. W. kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za te lata w łącznej wysokości [...] zł. Strona wniosła odwołanie od tej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, co następuje. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest na podstawie art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 1505 ze zm.), dalej: "ustawa". Przepis art. 29 ust. 1 tego artykułu stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencją pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone stronie środki z tytułu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2013-2016, uznane za nienależne, pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy. Postępowanie o przyznanie płatności jest odrębnym od niniejszego postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego rolnika. Decyzję w sprawie przyznania płatności wydaje się w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego we wniosku, a deklarując do dopłaty działki rolne wnioskodawca jest zobowiązany do deklarowania faktycznych powierzchni przez niego użytkowanych. Odpowiedzialność za informacje zamieszczone we wniosku i ich niezgodności ze stanem faktycznym ponosi rolnik, mający obowiązek wypełnienia wniosku zgodnie z przepisami, których znajomość oświadcza przy jego składaniu. Podpisując oświadczenie strona zgodziła się na obarczenie jej stosownymi konsekwencjami w razie naruszenia prawa. Strona w całym okresie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego (od [...] marca 2013 r. do [...] marca 2018 r.) nie użytkowała deklarowanych przez siebie działek na powierzchni, którą zadeklarowała, gdyż w odrębnym postępowaniu o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2016 - zakończonym decyzją ostateczną z [...] marca 2020 r. - stwierdzono, że nie ma on prawa do płatności za rok 2016 z uwagi na to, że [...] stycznia 2017 r. działki objęte zobowiązaniem przejął w posiadanie syn strony P. W., lecz nie przejął on skutecznie zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że P. W. faktycznie realizował wymagania zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż nie realizował ich skarżący J. W., do czego się zobowiązał. Okoliczności te nie podlegają już badaniu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzja z [...] listopada 2020 r., gdyż wynikają z ostatecznej decyzji z [...] marca 2020 r. Dla rozstrzygnięcia nie mają też znaczenia decyzje dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej P. W. za rok 2016 (decyzja z [...] stycznia 2020 r.) i za rok 2017 (decyzja z [...] lutego 2020 r.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W skardze na decyzję organu odwoławczego zarzucono naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skarg na: a) decyzję z [...] marca 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] stycznia 2020 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania skarżącemu płatności; b) decyzję z [...] stycznia 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] października 2019 r. o odmowie przyznania synowi skarżącego płatności; c) decyzję z [...] lutego 2020 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z [...] października 2019 r. o odmowie przyznania synowi skarżącego płatności; 2. art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem wymogów praworządnego i sprawiedliwego postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, skutkując naruszeniem prawnie uzasadnionych interesów skarżącego; 3. art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy w zw. z § 39 ust. 1 rozporządzenia przez błędne ustalenie, że otrzymane przez skarżącego płatności są nienależne, podczas gdy syn skarżącego - jako nabywca gospodarstwa - zrealizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Skarżący wniósł o: 1. zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowań wskazanych wyżej w pkt 1; 2. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. W związku z jego omówieniem, jego powtarzanie byłoby zbędne. Wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowań zakończonych wyżej wskazanymi decyzjami z [...] marca 2020 r. (dotyczącej skarżącego), [...] stycznia 2020 r. i [...] lutego 2020 r. (dotyczących syna skarżącego) nie jest zasadny, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. nie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ: a) postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na dotyczącą skarżącego decyzję z [...] marca 2020 r. prawomocnie zakończyło się wyrokiem z 26 lutego 2021 r. oddalającym skargę; oznacza to, że zgodna z prawem była odmowa przyznania skarżącemu płatności za rok 2016; b) postępowania sądowoadministracyjne ze skarg na decyzje z [...] stycznia 2020 r. i [...] lutego 2020 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej odpowiednio za lata 2016 i 2017: - dotyczą nie skarżącego, lecz jego syna; - zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne; - zakończyły się one nieprawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 lutego 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 188/20 i III SA/Po 250/20 o oddaleniu skarg. O odmowie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł postanowieniem z 27 maja 2021 r. (k. 41). Niezasadny jest zasadny zarzut pierwszy skargi o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące niezawieszeniem przez organ postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W kontrolowanej sprawie nie było żadnego zagadnienia wstępnego. Nie są nim: a) kwestia odmowy przyznania skarżącemu płatności za rok 2016, gdyż rozstrzygnięto ją przed wydaniem zaskarżonej decyzji ostateczną decyzją z [...] marca 2020 r., która - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - stała się prawomocna wskutek oddalenia na nią skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z 26 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Po 394/20; b) kwestie odmowy przyznania synowi skarżącego płatności za lata 2016 i 2017, gdyż nie dotyczy skarżącego, lecz jego syna, a ponadto rozstrzygnięto je ostatecznymi decyzjami z 30 stycznia 2020 r. i 20 lutego 2020 r., na które nieprawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 lutego 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 188/20 i III SA/Po 250/20 oddalono skargi. W trzecim zarzucie skargi skarżący z uwagi na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego przez jego syna zarzucił błędne uznanie wypłaconych mu kwot płatności za nienależne. Zarzut ten jest niezasadny, ponieważ - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia - płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z, s. 1, ze zm.). Ponadto - stosownie do § 39 ust. 1 rozporządzenia - płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W kontrolowanej sprawie skarżący od [...] stycznia 2017 r., gdy jego syn przejął w posiadanie działki objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, nie realizował go, podczas gdy był zobowiązany do jego realizacji przez cały 5-letni okres aż do [...] marca 2018 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Ma on bowiem charakter wieloletni i beneficjent jest zobowiązany do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu musi być zatem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2710/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie ma dla rozstrzygnięcia znaczenia, że zobowiązanie to realizował jego syn, gdyż to skarżący miał je realizować. Inna osoba mogłaby je realizować bez negatywnych dla skarżącego konsekwencji w postaci uznania wypłaconych mu kwot płatności za nienależne jedynie wtedy, gdy zgodnie z prawem przejmie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co jednak nie nastąpiło, jako że orzeczono o tym w ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2020 r. i w oddalającym skargę na tą decyzję wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 lutego 2021 r. o sygn. akt III SA/Po 188/20. Kwestia ta wykraczała poza granice niniejszej sprawy. Z kolei wymieniony w trzecim zarzucie skargi art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a określa jedynie formę ustalenia nienależnych środków publicznych jako decyzję. Niezasadny zatem jest również drugi zarzut skargi,, gdyż nie naruszono art. 6 ani art. 8 § 1 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.