III SA/Po 17/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 08 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 26 października 2021r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego I. Uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 26 października 2021 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w P., powołując się na art. 54 § 1, § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.) oddalił skargę Gminy W. na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego z [...] maja 2021 r. W zażaleniu na to postanowienie Gmina zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia, w całości. Nadto zażądała uznania skargi Gminy na czynność egzekucyjną i w skutek powyższego: uchylenia przez organ I instancji z urzędu w całości czynności egzekucyjnej banku, ewentualnie uchylenia przez organ I instancji z urzędu w całości czynności egzekucyjnej banku, na podstawie art. 80 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż powyższa czynność egzekucyjna powoduje niewspółmierne trudności lub wydatki egzekucyjne w stosunku do środków pieniężnych, które mogą być wyegzekwowane, co stanowi podstawę do uchylenia przez organ egzekucyjny z urzędu w całości czynności egzekucyjnej na podstawie art. 54b § 2 u.p.e.a. Postanowieniem z 26 października 2021 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej także jako DIAS), powołując się na art. 138 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając DIAS napisał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec Gminy W. na podstawie tytułu wykonawczego z [...] maja 2021 r. nr [...] wystawionego przez wierzyciela: Związek Międzygminny P. Region Gospodarki Odpadami Komunalnymi, obejmującego zaległość dotyczącą nieopodatkowanej należności budżetowej - udział w kosztach działalności Związku, powstałych na skutek obowiązku zwrotu części dofinansowania budowy w PSZOK (Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych). DIAS ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał czynności zajęcia rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zobowiązanej. Zawiadomieniem z [...] maja 2021 r. organ egzekucyjny w oparciu o ww. tytuł wykonawczy dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Gminy w N. Banku Spółdzielczym w B. . Zawiadomienie doręczono Bankowi [...] maja 2021 r. Przedmiotowe zawiadomienie o zajęciu doręczono Gminie [...] maja 2021 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego. W dniu [...] maja 2021 r. (nadano w UP [...] maja 2021 r.) do organu I instancji wpłynęła skarga Gminy na czynności egzekucyjne. Dalej DIAS napisał, że zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. W myśl art. 1a pkt 2 u.p.e.a., przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 u.p.e.a). DIAS ocenił, że druk zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego, znajdujący się w aktach sprawy, jest zgodny z obowiązującym wzorem, zawiadomienie zostało prawidłowo podpisane (podpisem elektronicznym), zawiadomienie zawiera informacje wskazane w art. 80 § 1 i § 3 u.p.e.a. i zostało skutecznie doręczone. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony wraz z zawiadomieniem. Na opisane postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina W. , zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu postanowień wydanych w sprawie. Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7a § 1 u.p.e.a., stanowiącego o zasadzie współpracy w postępowaniu egzekucyjnym, poprzez stosowanie praktyki niejednakowego sposobu zawiadamiania o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego banku, poprzez zawiadamianie najpierw banku prowadzącego rachunek bankowy zobowiązanego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, zaś później zawiadamianie zobowiązanego poprzez korespondencję pocztową, 2. art. 35 § 1 u.p.e.a., poprzez stosowanie praktyki niejednakowego sposobu zawiadamiania o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego banku, na skutek której następuje faktyczne wyłączenie możliwości ustawowej zawieszenia postępowania egzekucyjnego, na skutek wniesienia w ustawowym terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego przez zobowiązanego zarzutu od czynności egzekucyjnej zawiadomienia banku o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał między innymi, że przedmiotowe należności w związku ze swoim charakterem cywilnoprawnym pozbawione są prawnego charakteru publicznoprawnego. Egzekucja administracyjna świadczeń pieniężnych jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku, gdy obowiązek świadczenia pieniężnego ma charakter publicznoprawny. Egzekucja administracyjna świadczenia które nie ma charakteru publicznoprawnego jest dopuszczalna wyłącznie na zasadzie wyjątku, na podstawie przepisu ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako P.p.s.a.) sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.); stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje go do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, których dopuściły się organy prowadzące postępowanie w kontrolowanej sprawie. Dokonując kontroli zaskarżonych postanowień, świetle wskazanych wyżej reguł, Sąd uznał, że oba postanowienia nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają postanowienia art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 8 ust. 2 u.s.g. zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji. W świetle art. 8 ust. 2a powołanego aktu, gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 8 ust. 2b u.s.g., spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74 rozpatruje sąd powszechny. Zgodnie zaś z art. 64 ust. 5 analizowanego aktu, do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4. Na tle wskazanych przepisów przyjęto w orzecznictwie, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela, że stosunki pomiędzy związkiem międzygminnym a tworzącymi go gminami są równorzędne, rozliczenia noszą wszystkie cechy rozliczeń między osobami prawnymi o równym statusie i pozbawionymi względem siebie uprawnień do podejmowania władczych działań, charakterystycznych dla stosunków administracyjnoprawnych. Konieczność podporządkowania się uchwałom związku przez jego członków nie wynika z hierarchicznego układu nadrzędności i podrzędności, gdyż związek nie jest nadrzędny w stosunku do uczestniczących w nim gmin, lecz z zasad współdziałania określonych wspólnie w statucie. Wprawdzie statut jest źródłem prawa miejscowego, lecz sposób jego uchwalania, przedmiot regulacji i ustawowo wyznaczone granice swobody treści statutu nie pozwalają upatrywać w nim źródła władczych uprawnień związku wobec uczestniczących w nim gmin. Zasady współdziałania przez gminy w związku międzygminnym przemawiają za cywilnoprawnym charakterem powstałych na tym tle roszczeń (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z 24 lipca 2013 r., V CSK 396/12; Lex]. Z kolei we wcześniejszym orzeczeniu SN, tj. wyroku z 2 kwietnia 2003 r., I CK 265/02 (Lex) stwierdzono, że stosownie do postanowień art. 67 § 2 pkt 6 u.s.g. gminy uczestniczące w związku są zobowiązane - na zasadach określonych w statucie - partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem uregulowanie tej istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania materii statutowi, który związany jest instytucjonalnie z reżimem czynności cywilnoprawnych. Spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą z tytułu ponoszenia kosztów działalności związku jest sprawą cywilną, ponieważ źródłem tego sporu jest umowa zawarta między równorzędnymi podmiotami. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., I GSK 2256/18 (CBOSA) stwierdził, że uchwała związku międzygminnego dotycząca rozliczeń pomiędzy gminą, która wystąpiła z tego związku, a tym związkiem, nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani też aktem organu jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z kolei w postanowieniu z 29 maja 2012 r., II OSK 671/12 (CBOSA) stwierdził NSA, że powstałe w wyniku uchwał Związku Międzygminnego spory majątkowe pomiędzy gminą, która wystąpiła ze związku międzygminnego a tym związkiem, mają charakter cywilnoprawny, a tym samym do ich rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Wynika to z charakteru tych sporów, a wprost przesądza o tym art. 8 ust. 2b u.s.g., stanowiący, iż spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny i przepis art. 64 ust. 5 tejże ustawy, w myśl którego do związków międzygminnych stosuje się odpowiednio art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. Kierując się powyższym, należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sporem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. Dowodem na to jest, m.in., fakt, że skarżąca nie uiściła dobrowolnie dochodzonej przez Związek należności. Na mocy art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2b u.s.g. organem państwa właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju sporu (będącego sprawą cywilną) jest sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu przyjąć należy, że ewentualna egzekucja roszczeń Związku w przypadku ich kwestionowania przez skarżącą gminę winna zostać poprzedzona w pierwszej kolejności rozstrzygnięciem sporu majątkowego przez sąd powszechny. Dopiero ewentualny wyrok sądu powszechnego, rozstrzygający tego rodzaju spór, może stanowić podstawę egzekucji roszczeń Związku. Zasadą prowadzenia sporów cywilnych jest bowiem to, że egzekucja roszczenia musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania rozpoznawczego kończącego się wydaniem (podlegającego następnie egzekucji) orzeczenia stwierdzającego istnienie dochodzonego roszczenia. Do czasu wydania tego rodzaju orzeczenia, noszącego znamiona wykonalności przez sąd powszechny, przyjąć należy że brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. Marginalnie wskazać należy, że w rozumieniu art. 2 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym (tak: wyrok NSA z 23 maja 1994 r., IV SA 791/93, Lex). Tymczasem, jak wynika z powyższych poglądów orzecznictwa, spór dotyczący rozliczeń między związkiem a uczestniczącą w nim gminą jest sprawą cywilną. W konsekwencji sporne należności, będące należnością cywilnoprawną nie mogą być dochodzone przez Związek w trybie przepisów u.p.e.a., lecz w trybie egzekucji sądowej normowanej przepisami K.p.c. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi jest zbędne, skoro brak jest obowiązku podlegającego egzekucji. W toku powtórnego postępowania w sprawie, obowiązkiem organów będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej wykładni prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. należało orzec, jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji.