III SA/Po 187/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009r. przy udziale sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od upomnienia dotyczącego wezwania do uiszczenia należnego podatku od nieruchomości za rok 2008 oraz raty podatku rolnego oddala skargę /-/ M. Ławniczak /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska WSA/wyr. 1- sentencja wyroku W dniu 18 grudnia 2008r. P. B. otrzymał pisemne upomnienie (o Nr [...]), wydane przez Burmistrza Miasta [...] zawierające wezwanie do wykonania obowiązku uiszczenia należnego podatku od nieruchomości za rok 2008 oraz raty podatku rolnego. W dniu 23 grudnia 2008 r. P. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od upomnienia, w którym zażądał jego uchylenia. Uzasadniając odwołanie skarżący podniósł, że sprawa zobowiązań podatkowych w podatku rolnym i podatku od nieruchomości za rok 2008 jest obecnie przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego, wobec czego wnosi on wstrzymanie egzekucji do czasu zakończenia toczącego się postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. B. od upomnienia na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r.), art. 1, 2, 17 i 18, ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 198 poz. 1925 z 2003 r.), oraz art. 228 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 220 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa (tekst jedn. z 2005r. Dz. U. Nr 8 poz. 60 ze zm.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, iż w przedmiotowym postępowaniu zaistniała sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że odwołanie przysługuje od decyzji. A zatem odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Tak więc jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od upomnienia (jak w przedmiotowej sprawie) wydanego jej przez organ I instancji, organ drugiej instancji stwierdza w oparciu o art. 228 Ordynacji podatkowej niedopuszczalność odwołania. W dniu 7 lutego 2009 r. P. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpatrzenie wszystkich faktów i okoliczności związanych z tą sprawą zarzucając, iż stanowiące przedmiot odwołania upomnienie jest formą decyzji i jako takie musi być objęte procedurami odwoławczymi. Wskazanie, że upomnienie nie jest decyzją jest daleko idącym uproszczeniem, gdyż w/w upomnienie zachowuje wszelkie formy decyzji i jako takie należy je traktować. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z treści art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. wynika, że decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi, że doszło w nich do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo-administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie jest zasadna. W pierwszym rzędzie, badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził wadę prawną polegającą na powołaniu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.) - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w sprawach dotyczących egzekucji obowiązków pieniężnych wynikających z decyzji administracyjnych nie jest dopuszczalne stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej, które to właśnie przepisy przywołano w zaskarżonym postanowieniu. Powyższe stanowisko potwierdzone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 28 stycznia 2005 r. który stwierdził, że "do spraw dotyczących egzekucji administracyjnej nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Wynika to w sposób oczywisty z jednej strony z art. 1 Ordynacji podatkowej, z drugiej zaś z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.), który w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie odsyła do odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". (Wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r. FSK 1324/2004). Uwzględniając powyższe uregulowania przyjąć trzeba, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało błędną podstawę prawną przy wydaniu postanowienia. Winno bowiem przywołać w sentencji i uzasadnieniu przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) , a nie art.228§1 ustawy Ordynacja podatkowa. Jednakże uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia prawa jest możliwe w sytuacji stwierdzenia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a). Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez pojęcie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm z zakresu prawa administracyjnego, ale i z zakresu innych dziedzin prawa, które organ administracyjny winien był zastosować przy wydaniu decyzji lub postanowienia. Ważnym jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Z okoliczności sprawy wynika, iż w razie uchylenia przedmiotowego postanowienia organ i tak zobligowany byłby do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, tyle że w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje jednoznacznie, jakimi przesłankami organ się kierował i z jakich powodów stwierdził niedopuszczalność odwołania. Warunkiem uwzględniania skargi w tym zakresie byłoby ustalenie, że gdyby zastosowano właściwą podstawę prawną, to rozstrzygnięcie najprawdopodobniej byłoby inne. W niniejszym postępowaniu sytuacja taka nie zaistniała. Jak wyżej wskazano podstawa prawna do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia w jednym i drugim akcie jest podobna i istniała w chwili wydawania postanowienia. Błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione przez sąd tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści.( wyrok z dnia 18 lipca 1983 r. I SA 472/83, opubl. w k.p.a z orzecznictwem NSA, SN i TK oprac. pod redakcją R. Hausera, Wydawn. Prawn. W-wa 1995, s 334.).Wobec powyższego Sąd uznał, iż dostrzeżona z urzędu wadliwość nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu wskazało jako podstawę rozstrzygnięcia art. 228 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 220 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Z przepisów tych wynika, że organ odwoławczy niedopuszczalność odwołania stwierdza w formie postanowienia oraz, że od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Paragraf 2 wspomnianego art. 228 stanowi, iż postanowienia w sprawach wymienionych w § 1 są ostateczne. W podobny sposób kwestię tę regulują znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Spoczywający na organie odwoławczym obowiązek wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. W niniejszym postępowaniu badaniu podlegała przesłanka o charakterze przedmiotowym Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Prawidłowo więc organ przyjął, iż odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną. W postępowaniu administracyjnym bowiem zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie jest środkiem zaskarżenia, który przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja administracyjna ma rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości albo w części bądź powinna zakończyć postępowanie przed organem administracyjnym (pierwszej lub drugiej instancji) przez jego umorzenie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podjętym przez ten organ w sferze stosunków zewnętrznych oraz wydanym w trybie i formie uregulowanej prawem procesowym(wyrok NSA z 22.09.1983, sygn.SA/Wr 367/83, ONSA 1983, z.2 , poz.75 , s.183).W tym zakresie nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, iż upomnienie jest formą decyzji. Upomnienie bowiem nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty w całości lub w części, jak również w żaden inny sposób nie kończy sprawy w danej instancji. Jest wyłącznie czynnością egzekucyjną, czynnością przygotowawczą o charakterze oświadczenia woli (Z. Kmieciak, System egzekucji administracyjnej, Wydawnictwo C.H Beck, W-wa 2004).Tym samym jest ono elementem procedury egzekucyjnej, przypomina jedynie o obowiązku wpłacenia wymienionych w nim należności. Nie może jednak rozstrzygać sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo uznał, że upomnienie wydane w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest decyzją administracyjną ani też postanowieniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niej odwołanie ani inny środek zaskarżenia; tym samym prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Ławniczak /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska D.W.d