III SA/Po 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi S.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200,-(dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M. Górecka /-/M. Lorych-Olszanowska /-/M. Kosewska Decyzją z dnia [...], sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.) i §1 pkt 15 lit b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku, Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 107, poz. 464), art. 13 §1 i 2, art. 50 §1, art. 53 §1 oraz art. 54 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) umorzyło postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem S.M. o unieważnienie aktu własności ziemi z dnia [...], Nr [...] wydanego przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w T. dla H.S. i J.S. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda W., na podstawie art. 65 kpa, przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi według właściwości do załatwienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które uznało, że zgodnie z art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 roku, Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a toczące się postępowania administracyjne podlegają umorzeniu. W tej sytuacji tylko do dnia 31 grudnia 1991 roku można było kontrolować w trybie administracyjnym prawidłowość decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a po tym terminie każde postępowanie, które zmierza do wzruszenia takiej decyzji, musi być umorzone, bowiem obowiązujący od dnia 1 stycznia 1992 roku art. 63 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 roku zawiera zakaz prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w sprawach unormowanych przepisami ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane były rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. Skarga złożona na przedmiotową decyzję przez S.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, została odrzucona postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 roku (sygn. akt III SA/Po 576/07), w którym wskazano, że skarżący nie wykorzystał prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 kpa wskutek uznania przez organ wydanej decyzji za ostateczną oraz udzielenia błędnego pouczenia, co do możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...], nr [...] przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – aktu własności ziemi, a następnie decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie tych samych przepisów utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...], opierając ją na tych samych przepisach i tej samej argumentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że akt własności ziemi z dnia [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa, bo z pominięciem wszystkich spadkobierców. W akcie własności ziemi został bowiem pominięty A. M. oraz jego spadkobierca S. M., który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i nie złożył odwołania do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczenia, a tym samym uznał, że ma on interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, gdyż spełnione zostały przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 §1 kpa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie w sprawie, na podstawie art. 125 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) ze względu na pytanie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów NSA, a dotyczące kwestii występującej również w przedmiotowej sprawie, a mianowicie czy członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy brali udział w postępowaniu pierwszej instancji, mogą następnie brać udział w postępowaniu, uruchomionym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ze względu na poważne wątpliwości dotyczące zgodności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z Konstytucją RP, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego skierowano pytanie prawne dotyczące wyłączenia od ponownego rozpoznania sprawy, zdecydował się wystąpić w tym zakresie z następującym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej? Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podjął zawieszone postępowanie ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 roku, sygn. akt P 57/07 uznający, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 §1 k.p.a. i art. 127 §3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w nie podniesione. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a., przy czym w składzie orzekającym znajdowali się H.R., A.K. i K.N., którzy wcześniej rozpoznawali wszczynający sprawę wniosek S. M. o unieważnienie aktu własności ziemi z dnia [...], Nr [...] wydanego przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego w T. dla H.S. i J.S. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast art. 27 § 1 k.p.a. stanowi, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem sporu w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie, a jego wniesienie wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Środek ten w istocie rzeczy ma zatem wszelkie cechy odwołania, poza dewolutywnością, gdyż nie przenosi rozpoznania sprawy do organu wyższej instancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 roku (sygn. akt P 57/07) uznał, że art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ instytucja wyłączenia pracownika na gruncie k.p.a. jest instytucją proceduralną, która ma służyć realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy. Na skutek takiego stanowiska Trybunału powstała możliwość wznowienia postępowań administracyjnych, w których brali udział członkowie SKO orzekający zarówno po raz pierwszy w danej sprawie, jak i zasiadający w składzie SKO przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 145a k.p.a., względnie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku, "w sytuacji gdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu o postępowaniu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na nadrzędność przepisów Konstytucji i powszechnie obowiązującą moc orzeczeń Trybunału konieczne jest stosowanie przepisu objętego wyrokiem Trybunału z uwzględnieniem treści tego wyroku. Tym samym uznanie, że dany przepis jest niezgodny z Konstytucją przy jego określonym rozumieniu, oznacza a contrario uznanie za zgodne z Konstytucją – i tym samym prawidłowe – rozumienie przeciwne do wskazanego przez Trybunał. Aby zapewnić konstytucyjną zgodność w tym zakresie organy władzy sądowniczej obowiązane są wykorzystać technikę wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić organom władzy publicznej właściwe rozumienie przepisów ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. sygn. SK 19/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 67). Skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie wyłączenia w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy członka samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga rozszerzenia podstaw wyłączenia o przyczynę wyłączenia objętą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego". Zgodnie ze stanowiskiem jakie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2009 r. (sygn. akt II OPS 2/09) "wyroki Trybunału nie tylko zobowiązują ustawodawcę do odpowiedniej zmiany przepisów, ale także wywołują bezpośrednie skutki w postaci zmiany stanu prawnego, które powinny być uwzględnione przez sądy (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01; z dnia 24 kwietnia 2002 r., sygn. akt P 5/01; z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt P 17/04; z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04,). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia legislacyjnego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji (np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 140/02). W takim przypadku mają bezpośrednie zastosowanie przepisy Konstytucji oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, które powodują określoną zmianę stanu prawnego. Takie stanowisko zostało przyjęte także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 października 2006 r., (sygn. akt I FPS 2/06; ONSAiWSA z 2007 r., z 1, poz. 3)". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zastosowanie przez sąd administracyjny środka uchylenia decyzji administracyjnej oparte jest na wystąpieniu jednego z rodzajów kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego, enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W świetle przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. akt P 57/07) należy przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła wskazana przesłanka, gdyż identyczny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. orzekał zarówno w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji jak i w przypadku zaskarżonej decyzji wydanej w postępowaniu uruchomionym na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, podczas gdy każdy członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP. W tym zakresie zastosowanie znalazła wskazana wykładnia Trybunału Konstytucyjnego, która w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, upoważnia do uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W konsekwencji uwalnia to sąd od obowiązku merytorycznego rozpoznania zarzutów zgłoszonych w przedmiotowej skardze złożonej przez S. M. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. /-/M. Górecka /-/M. Lorych-Olszanowska /-/M. Kosewska