III SA/Po 202/21

Dnia 19 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2021 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję W dniu [...] kwietnia 2020 roku B. K. złożył wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 roku. Decyzjami z dnia [...] sierpnia 2020 roku, znak [...]/4536072, [...]/4593517, [...]/4567840 wnioskodawca został zwolniony z obowiązku opłacania składek za wskazany powyżej okres. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku B. K. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku RDZ w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. B. K. nie zgodził się z wysokością umorzonych składek wskazując, że kwoty umorzonych składek były niższe niż wykazywane w deklaracjach z powodu błędu w wyborze kodu na zgłoszeniu i deklaracjach rozliczeniowych. Wnioskodawca oświadczył, że w momencie otrzymania powyższych decyzji uświadomił sobie swój błąd w wyborze kodu na zgłoszeniu i deklaracjach rozliczeniowych – w których omyłkowo wpisano [...] zamiast [...]. Mimo to kwoty na deklaracjach były właściwie i zostały opłacone terminowo. W konsekwencji zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie składek i wyrównanie zwolnienia do kwoty faktycznie opłacanej zgodnie ze złożonymi korektami dokumentów rozliczeniowych za okres od stycznia do lipca 2020 roku. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż głównym przedmiotem jego działalności były usługi związane z fizjoterapią, których nie miał możliwości świadczenia w okresie największych obostrzeń związanych z epidemią. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.), odmówił B. K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe w kwocie [...]zł za miesiąc marzec 2020 roku, [...] zł za miesiąc kwiecień 2020 roku oraz [...] zł za miesiąc maj 2020 roku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kwota zwolnienia z opłacania składek jest ustalana jednorazowo według stanu dokumentów na dzień rozpatrywania wniosku złożonego przez podmiot zainteresowany. W przypadku błędnego klonu za miesiące objęte zwolnieniem płatnik powinien złożyć dokumenty pierwszorazowe do dnia [...] czerwca 2020 roku. Wobec ich braku stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe w kwocie [...]zł za miesiące marzec - maj 2020 roku. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] dotyczącą zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe. W uzasadnieniu skargi B. K. wyjaśnił, że przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej deklarowane składki były zgodne z kodem [...] i były odprowadzane w wysokości wyższej niż należne wg kodu 0570, w związku z tym można było przyjąć, iż kod 0570 w deklaracji DRA był jedynie omyłką piśmienniczą, a nie błędem znaczeniowym. Ponadto przez cały okres odprowadzania składek według nieprawidłowego kodu, organ nie zauważył oraz nie podjął prób wyjaśnienia tej nieścisłości, akceptując składki wyższe niż wynikałoby to z kodu [...]. W okresie od marca do czerwca 2020 roku, w związku pandemią COVID oraz rozporządzeniami związanymi z działalnością fizjoterapeutów w tym okresie, działalność wnioskodawcy zgodna z głównym kodem PKD była zawieszona bądź znacznie ograniczona i przychód w tym okresie spadł o minimum 30% w stosunku do lutego. W efekcie B. K. wniósł o zmianę decyzji i całkowite zwolnienie z opłacania całości należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu rentowego skarga na zasługiwała na uwzględnienia, gdyż zaskarżona decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie organ administracji wyjaśnił, że płatnik na dzień rozpatrywania wniosku RDZ zgłoszony był do ubezpieczeń społecznych z kodem 0570, na którym przysługują preferencyjne składki. Zwolnieniu podlegały zatem składki do wysokości nie przekraczającej składek obliczonych od minimalnej podstawy ich wymiaru, w tym przypadku podstawą wymiaru był kod [...] (zgodnie ze zgłoszeniem do ubezpieczeń), czyli kwota [...]zł. Skarżącemu przysługiwało prawo podlegania ubezpieczeniom z kodem [...] w okresie od marca do maja 2020 r. i wykazywania preferencjach podstaw opłacanych składek oraz wykazywania wyższych składek niż wymagane bez zmiany kodu podlegania ubezpieczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021 roku, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 roku, poz. 1842), dalej jako ustawa z dnia 2 marca 2020 roku. Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a. oraz z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 266, z późn. zm.), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 roku, sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 roku, sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy COVID-19 obowiązującego od dnia [...] kwietnia 2020 roku, w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl) – Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dnia [...] maja 2020 roku przywrócił standardową obsługę klientów w swoich placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia [...] maja 2020 roku, uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 k.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu, w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2019 roku, sygn. akt II SA/Sz 239/19). Decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] odmówił B. K. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe w kwocie [...]zł za miesiąc marzec 2020 roku, [...] zł za miesiąc kwiecień 2020 roku oraz [...] zł za miesiąc maj 2020 roku. Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2020 roku organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co w tym wypadku skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony skarżącej. Organ zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 k.p.a., był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. W konsekwencji należy uznać, że naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny również znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 1994 roku, sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 1997 roku, sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Analizując dokumenty znajdujące się w aktach sąd zwrócił uwagę na naruszenie przez organ powyższych wymagań proceduralnych. Obowiązkiem organu było należyte merytoryczne odniesienie się do treści do żądania B. K. zwartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 roku. W szczególności obowiązkiem organu było ustalenie czy istotnie kod wpisany w deklaracji był konsekwencją pomyłki pisarskiej i w jakim zakresie miał wpływ na uprawnienie wnioskodawcy do skorzystania ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w wyższej wysokości. Obowiązkiem organu pozostawało wreszcie należyte uzasadnienie, które powinno zawierać wyjaśnienie jakie względy przesądziły o treści wydanego rozstrzygnięcia w zakresie wpisania właściwego kodu na zgłoszeniu i deklaracjach rozliczeniowych. Wyjaśnienie zawarte w tym przedmiocie w odpowiedzi na skargę jest spóźnione i nie może być traktowane jako uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stosowne wyjaśnienia wyrażone przez organ dopiero w odpowiedzi na skargę złożoną do sądu nie stanowią zatem integralnej części zaskarżonego uzasadnienia. Organ powinien bowiem własną argumentację odnoszącą się do wyjaśnień i żądań B. K. zawrzeć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, aby mogło ono stanowić zarazem podstawę ewentualnej kontroli merytorycznej. Z uwagi na powyższe, stwierdzając, że naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.