III SA/Po 214/24

Dnia 17 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Agnieszka Raczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2024 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 19 maja 2023 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia 8 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 19 maja 2023 r., którą nałożono na [...] Spółdzielnię Mieszkaniową (skarżącą) karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika następujący stan sprawy: Organ I instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 5.940,00 zł w związku z zajęciem pasa drogowego ul. [...] w P. poprzez umieszczenie reklamy, bez zezwolenia zarządcy drogi. W decyzji wskazano sposób wyliczenia kary oraz podstawę prawną działania organu - art. 40 ust. 1, ust. 12 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470; dalej: u.d.p.) oraz przepisy uchwały Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. nr [...] w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. 1376 ze zm.). Kara pieniężna została naliczona za 33 dni zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w P., stanowiącej drogę powiatową, przez reklamę o wymiarach 9,00 m. kw. , za okres od dnia 9 grudnia 2021 r. do dnia 10 stycznia 2022 r. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie o tym, że reklama (plan osiedla S. B.) stanowi własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która nie uzyskała zgody na umieszczenie tablicy w pasie drogowym. Obecność tablicy stwierdzono podczas kontroli, które odbyły się w dniach 9, 22, 27, 31 grudnia 2021 r. oraz 3 stycznia 2022 r. Spółdzielnię natomiast zawiadomiono o wszczęciu postępowania 22 grudnia 2021 r. Ustalono również, że spółdzielnia usunęła tablicę 10 stycznia 2022 r. Skarżąca odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta P., lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wymienioną na wstępie decyzją z dnia 8 lutego 2024 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Kolegium oceniło, że zajęcie pasa drogowego ul. [...] w P., stanowiącej drogę powiatową poprzez ustawienie obiektu reklamowego w pasie drogowym jest bezsporne. Stwierdziło też, że obiekt umieszczony przez spółdzielnię reklamę w rozumieniu art. 4 ust. 23 u.d.p. Uznało również, że organ I instancji zgromadził wystarczające dowody (mapy) potwierdzające usytuowanie reklamy. Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji ocenił możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 189f § 1 k.p.a. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego B. C., pismem z dnia 19 marca 2024 r. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. zarzuciła organowi naruszenie: 1. Art. 7 i 77 k.p.a. przez brak ustalenia czy pas drogowy został wydzielony liniami granicznymi oraz brak ustalenia czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary; 2. Art. 2 pkt 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że tablicę informacyjną – plan osiedla S. B. należy uznać za tablicę reklamową; 3. Art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie faktu, że pas drogowy, w którym umieszczono tablicę reklamową nie został wydzielony żadnymi liniami granicznymi; 4. Art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ administracji winien działać bez zbędnej zwłoki, tymczasem Zarząd Dróg Miejskich dokonał kontroli pasa drogowego 9 grudnia 2021 r., a skarżącą zawiadomił o tym dopiero 22 grudnia 2021 r., w związku z czym skarżąca mogła podjąć jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w celu usunięcia tablicy informacyjnej dopiero po świętach Bożego Narodzenia; 5. Art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak rozważenia wszystkich okoliczności umożliwiających zastosowanie tego przepisu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie jej zmianę poprzez odstąpienie od wymierzenia kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja naruszała prawo. Zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Także droga ma definicję legalną dla potrzeb stosowania u.d.p.; w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy droga jest to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Droga i pas drogowy nie są zatem pojęciami tożsamymi, gdyż droga stanowi budowlę, zaś pas drogowy to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest lub będzie droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Całość regulacji ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że pas drogowy to przestrzeń poddana specjalnemu, publicznoprawnemu porządkowi prawnemu przejawiającemu się m.in. w tym, że nie można dokonywać ingerencji w substancję pasa drogowego, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, szczegółowo opisanymi w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lub umowy zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowi, że wysokość kary stanowi 10-krotność opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6, czyli opłaty jaką zajmujący pas drogowy musiałby uiścić, gdyby posiadał zgodę zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenie w pasie drogowym liniowych m. in. reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego. Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma chronić określone dobro i zapobiegać działaniom naruszającym to dobro, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne, tj. sankcji za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są wymierzane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. Wskazać należy, że ustawodawca, co do zasady, ma możliwość określenia wysokości kary administracyjnej w postaci sankcji bezwzględnie oznaczonej, gdy w sposób konkretny określa wymiar kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego oraz względnie oznaczonej, gdy wyznacza granice wymiaru sankcji. W przypadku kary względnie oznaczonej organ wymierzając karę stosuje dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej z art. 189d k.p.a. Przepis ten nie może natomiast znaleźć zastosowania przy nakładaniu kary, której wysokość wynika z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., II GSK 4517/16; z 09 lipca 2020 r., II GSK 4287/17). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporną tablicę informacyjną umieszczono w pasie drogowym, co wykazano na podstawie wyciągu z mapy zasadniczej, uwidoczniającego przebieg granicy pasa drogowego oraz położenie tablicy (wyciąg – k. 63 akt organu I instancji). Pewne jest również, że posadowienie tablicy w obrębie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. wymagało uzyskania pozwolenia zarządcy drogi. W decyzjach organów obu instancji prawidłowo również sporną tablicę informacyjną zakwalifikowano jako reklamę. Definicję reklamy na gruncie ustawy zawiera art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie z powołanym przepisem pod pojęciem reklamy należy rozumieć umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). Należy więc zauważyć, że zastosowana w ustawie o drogach publicznych definicja reklamy odbiega od innych definicji funkcjonujących w systemie prawnym. W ustawie o drogach publicznych definicja reklamy została ujęta bardzo szeroko. Nie ma bowiem na gruncie tej ustawy znaczenia czy dany obiekt służy promowaniu czy też informacji niezwiązanej z promocją towarów lub usług lub usługi. Z punktu widzenia stosowania tego aktu normatywnego istotne jest jedynie, czy tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe pozostają w ramach wyodrębnionego pasa drogowego. Z tego względu ustawodawca zdefiniował reklamę jako każdy nośnik informacji wizualnej, który nie jest znakiem drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, ani znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody. Tablica umieszczona w pasie drogowym przez skarżącą prezentowała plan osiedla mający ułatwiać poruszanie się po osiedlu oraz znajdowanie poszczególnych znajdujących się na nim budynków oraz urządzeń. Zawierała zatem niewątpliwie informacje wizualną, którą była mapa wraz z legendą. Stąd zarzuty skargi oparte o twierdzenie, że wadliwie zakwalifikowano obiekt jako reklamę, nie były zasadne. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw Sądu wzbudził jednak sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściśle niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny, dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącą nie była znikoma. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Sąd wskazuje więc, że obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 09 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa K.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa K.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Nowelizacja do przepisów k.p.a. wprowadziła przepisy Działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne", w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa K.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie u.d.p. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Jednocześnie jednak ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Nie budzi również wątpliwości, że w każdym postępowaniu dotyczącym deliktu administracyjnego, obowiązkiem organu jest nie tylko zbadanie istnienia pozytywnych przesłanek wymierzenia kary, lecz również zbadanie, czy nie zachodzą ujemne przesłanki, w tym wynikająca z art. 189f § 1 k.p.a. W decyzjach organów obu instancji takiej analizy zabrakło. Jak już bowiem była mowa, organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie oceniły wystarczająco, czy w przypadku skarżącej istotnie nie zachodziły podstawy do zastosowania wspomnianego przepisu. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca zaprzestała naruszania prawa, ponieważ w reakcji na wszczęcie postępowania i - jak należy rozumieć - po dostrzeżeniu, że sporna tablica (reklama w rozumieniu ustawy o drogach publicznych) była posadowiona w granicach pasa drogowego ul. [...] w P., obiekt ten usunęła. W tej sytuacji zadanie organów sprowadzało się do oceny wagi naruszenia. Zdaniem organu I instancji, że waga naruszenia prawa, za które wymierzono karę, nie była znikoma, z uwagi na: (a) kwotę kary pieniężnej (5.940 zł), (b) okres ustalonego naruszenia (33 dni), (c) umieszenie tablicy w "rejonie dużych [...] osiedli mieszkaniowych oraz budynków usługowych, o dużym natężeniu ruchu bez kontroli i zgody zarządcy drogi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, m. in. ze względu na ryzyko rozproszenia uczestników ruchu" (str. 5 decyzji Prezydenta Miasta P.) oraz (d) "dużą szkodliwość społeczna czynu", poprzez zachęcenie innych podmiotów do umieszczania reklam bez zezwolenia zarządcy drogi. Dalej odwołano się do tezy orzeczniczej wyłączającej możliwość uznania za znikome naruszenia prawa oczywistego, do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności, a ponadto ogólnie wskazano na ochronę prawą pasa drogowego i - również generalnie - na obowiązek zarządcy drogi zapewnienia bezpiecznego korzystania z dróg publicznych. Nadto Prezydent Miasta P. był zdania, że zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi co w żadnym przypadku nie może być uznane za znikome naruszenie prawa (str. 6 decyzji Prezydenta Miasta P.). Sąd podkreśla, że poglądy te, sprzeczne z prawem, o czym niżej, nie zostały zakwestionowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze; organ wyższego stopnia, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie odnosząc się do tych ocen prawnych, pośrednio przyznał rację organowi I instancji. Argumenty, którymi uzasadniono, że waga naruszenia prawa nie była znikoma nie przekonywały o rzetelnej analizie okoliczności sprawy. Za zindywidualizowane, gdyż odnoszące się do okoliczności sprawy można uznać jedynie trzy pierwsze z użytych motywów, choć i one nie przekonują o tym, że naruszenie prawa nie miało charakteru znikomego. Wskazanie na okres naruszenia prawa - 33 dni oraz, będąca tego matematyczną konsekwencją, kwota kary pieniężnej, same z siebie nie mogą przesądzać o nieznikomej wadze deliktu, ponieważ, jak już wcześniej wspomniano, przy ocenie wagi naruszenia prawa, należy brać pod uwagę szereg okoliczności. Zresztą okres, w którym reklama znajdowała się w pasie drogowym nie może być uznany za stosunkowo długi. Dalszy argument organu o umieszczeniu reklamy przy ruchliwej ulicy i wynikającym stąd zagrożeniu dla bezpieczeństwa z powodu "m. in. ryzyka rozproszenia uczestników ruchu", był jednak hasłowy i ogólnikowy, a więc niekonkretny, a przez to nieprzekonujący. Ogólnikowe było również wskazanie konieczność społecznego oddziaływania kary (prewencja ogólna). Nie znajdujący oparcia w brzmieniu art. 189f § 1 k.p.a. był natomiast – przywołany zresztą również ogólnikowo – argument o oczywistości naruszenia prawa i jego zawinieniu jako uniemożliwiających uznanie go za znikome. Wreszcie niezrozumiała i sprzeczna z wcześniejszą – choć wadliwą to jednak przeprowadzoną – oceną stopnia naruszenia prawa, była konkluzja o tym, że zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi z zasady w ogóle nie może być uznane za znikome naruszenie prawa. Taki wniosek powodował również wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia decyzji. Ostatecznie Sąd ocenił, że poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. naruszyło art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniało podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na uwadze powyższe wywody Sądu, oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanki z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. W sprawie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uchylił obie decyzje wydane w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.).