III SA/Po 215/24

Dnia 3 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 roku sprawy ze skargi Inwestycje [...] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. oddala skargę IIISA/Po 215/24 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z 8 lutego 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. [...] w [...] od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z 16 maja 2023 r. nr ZDM nakładającej na stronę skarżącą karę pieniężną w wys. 3729,60 zł za zajęcie pasa drogowego ul [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktyczno-prawnym. Zarząd Dróg Miejskich w P. ww. decyzją z 16 maja 2023 r. nałożył na [...] Sp. z o.o. [...] w [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Ww. karę pieniężną naliczono za 36 dni zajęcia pasa drogowego, tj. od 08.02.2013 r. do 15.03.2023 r. ZDM wskazał sposób wyliczenia kary i podstawę prawną decyzji – art. 40 ust. 1, ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.), dalej: u.d.p. oraz przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: uchwała. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. [...] w [...] zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 79 , art. 80 i art. 81 a k.p.a., , które miało istotny wpływ na wynik sprawy., podnosząc, że decyzja nie została skierowana do podmiotu który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego, nie wskazano daty dokonanego pomiaru oraz dokonano do bez udziału strony, zakwestionowano powierzchnię ustalona przez organ, niewłaściwy okres za jaki naliczono karę oraz to, ze strona nie była powiadomiona o planowanych oględzinach i kontrolach. SKO w P. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdziło, że zajęcie pasa drogowego ul [...] w P. , stanowiącej drogę powiatową poprzez ustawienie reklamy w pasie drogowym jest bezsporne. Fakt umieszczenia reklamy został udokumentowany zdjęciami z datownikiem oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczona linia graniczną pasa drogowego. Ponadto dokładnie zaznaczono na mapie miejsce postawionej reklamy ( działka nr [...] , pobocze ). Odnosząc się do zarzutu, że odwołująca spółka nie jest stroną postępowania organ wskazał, że [...] Sp. z o.o. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] na okres od 03.02.2023 r. do 17.02.2023 r. celem prowadzenia prac izolacyjnych przy budowie – decyzja z dnia 8.02.2023 r. Na stronie drugiej decyzji istnieje wyraźny zapis w warunkach prowadzenia robót, ze Zarząd Dróg Miejskich nie wyraża zgody na umieszczenie treści reklamowych na ogrodzeniu bez uprzedniej zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków i tut. Zarząd. W dodatkowych informacjach na stronie 2 zezwolenia wyraźnie wskazano, że zajmujący pas drogowy ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody wynikłe w trakcie wykonywania robót, także w stosunku do osób trzecich, jak i zarządcy drogi z tytułu uszkodzenia pasa drogowego i innych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarka drogowa lub potrzebami ruchu.. Organ wskazał, mając na uwadze powyższe, że podmiot który uzyskał zezwolenie odpowiada za umieszczona na ogrodzeniu reklamę, na która nie było zezwolenia i zgodnie z zapisem w pozwoleniu ponosi za to odpowiedzialność. Odnośnie zarzutu braku daty pomiaru reklamy oraz wymiaru reklamy, organ wskazał na znajdującą się na stronie 51 akt sprawy opinię uprawnionego geodety, gdzie uwidoczniona jest data wykonania pomiarów. Jednocześnie organ wskazał, że strona kwestionując niepoprawne wymiary reklamy nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie tego zarzutu. Dalej organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego, w tym zdjęcia fotograficzne, należy uznać, że reklama umieszczona była w pasie drogowym w sposób ciągły. Za każdym razem umieszczona była w tym samym miejscu i w ten sam sposób. To oznaczałoby, że nie była usuwana pomiędzy datami kontroli. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że pomiędzy datami kontroli reklama była usuwana. Organ nie znalazł również podstaw, biorąc pod uwagę art. 189F § 1 k.p.a. do odstąpienia od nałożenia kary. [...] Sp. z o.o. [...] w [...] wniosła skarge do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 2.art. 7, art. 7a, art. 10, art. 79 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o oględzinach z udziałem biegłego, art. 80, art. 81, art. 81 a k.p.a poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości, co do stanu faktycznego na niekorzyść strony. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 200 ze zm., dalej: k.p.a.). Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Natomiast w przepisie art. 40 ust. 12 u.d.p. ustawodawca przewidział sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzanej w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z kolei w myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z powołanych przepisów wynika, że ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego została przewidziana w celu ochrony bezpieczeństwa osób i pojazdów poruszających się po drodze, jak i osób i pojazdów, które mogą znaleźć się w pasie drogowym, nie stanowiącym jezdni. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana i niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia (w niniejszej sprawie deklarowany przez skarżącą brak świadomości, że należało wystąpić o zezwolenie). Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p., okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. wyroki NSA: z 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2553/16; z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4517/16; z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 4287/17, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym stanie prawnym organy orzekające dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym: protokołów kontroli pasa drogowego ul. [...] w [...] z 15.03.2023 r,., 1.03.2023 r. 8.02.2023 r., wykonanych zdjęć fotograficznych z datownikiem, wyciągu z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego, opinii geodety, dokładnie ustalono i zaznaczono na mapie, że w pasie drogowym została umieszczona reklama, która, jak ustalono, stanowiła własność firmy [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k w [...] o powierzchni 5,18 m˛ W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające uznały, że przedmiotowa tablica reklamowała działalność gospodarczą skarżącego, bowiem jej treść wypełniała legalną definicję reklamy, o której mowa w art. 4 pkt 23 u.d.p. Przepis ten stanowi, że użyte w ustawie pojęcie reklamy to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747)(...). Przepis art. 2 ust. 16a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za reklamę uznaje upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, zaś art. 2 pkt 16b tejże ustawy za tablicę reklamową uznaje przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W świetle powyższych regulacji należy wskazać, że z dołączonych do ww. protokołu oględzin i protokołów kontroli pasa drogowego fotografii wynika, że na przedmiotowej tablicy reklamowej widniała przykładowa aranżacja wnętrz lokalu pokazowego , stanowiąca własność, jak ustalił organ firmy [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k w [...]. Treść tablicy stanowiła zatem informację wizualną promującą ww. firmę i świadczone przezeń usługi. Niewątpliwe zatem, nie był to, jak zarzuca w skardze wniesionej do Sądu strona skarżąca, szyld, który zgodnie z definicja zawartą w art. 2 pkt16 d ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tablica reklamową lub urządzeniem reklamowym informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajduje. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, jakoby organy orzekające w uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniły, kto był właścicielem przedmiotowej reklamy. Na gruncie powołanego wyżej art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonującego zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady podmiotem zobowiązanym do poniesienia kary za zajęcie pasa drogowego jest właściciel urządzenia zajmującego pas drogowy, jednak od tej reguły mogą być wyjątki. W każdym postępowaniu należy rozważyć całokształt okoliczności i na tej podstawie określić podmiot zobowiązany. Zasadniczo ciąży ona na każdym, kto faktycznie zajmuje pas drogowy, a więc korzysta z niego w sposób bezprawny. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, organy słusznie ustaliły i wskazały, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność za umieszczenie reklamy jest strona skarżąca. [...] Sp. z o.o. uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] na okres od 03.02.2023 r. do 17.02.2023 r. celem prowadzenia prac izolacyjnych przy budowie. W zezwoleniu tym , w zapisach dotyczących warunków prowadzenia robót budowlanych wyraźnie wskazano, że Zarząd Dróg Miejskich nie wyraża zgody na umieszczenie treści reklamowych na ogrodzeniu bez uprzedniej zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz Zarządu. Ponadto, w dodatkowych informacjach na stronie 2 zezwolenia wskazano, że zajmujący pas drogowy ponosi pełną odpowiedzialność za ewentualne szkody wynikłe w trakcie wykonywania robót, także w stosunku do osób trzecich, jak i zarządcy drogi z tytułu uszkodzenia pasa drogowego i innych urządzeń umieszczonych w pasie drogowym niezwiązanych z gospodarka drogowa lub potrzebami ruchu. Zasadnie zatem organy uznały, że podmiot który uzyskał zezwolenie odpowiada za umieszczona na ogrodzeniu reklamę, na którą nie było zezwolenia i zgodnie z zapisem w pozwoleniu ponosi za to odpowiedzialność. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia w sprawie innych wskazanych w skardze przepisów. Daty graniczne bezprawnego zajęcia pasa drogowego nie budzą wątpliwości. Fakt umieszczenia reklamy został udokumentowany zdjęciami z datownikiem oraz wyciągiem z mapy zasadniczej z zaznaczoną linią graniczną pasa drogowego. Ponadto dokładnie zaznaczono na mapie miejsce postawionej reklamy. Jak ustalił i wskazał organ, za każdym razem reklama umieszczona była w tym samym miejscu i w ten sam sposób. To oznaczałoby, że nie była usuwana pomiędzy datami kontroli, zatem staniały podstawy, aby uznać, że reklama umieszczona była w pasie drogowym w sposób ciągły. Jednocześnie, organ prawidłowo stwierdził, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na to, że pomiędzy datami kontroli reklama była usuwana. Ponadto, strona skarżąca podnosząc w skardze do Sądu zarzut dotyczący ustalenia w sprawie wymiarów spornej reklamy, przyjętych do wyliczenia kary pieniężnej, nie przedstawiła żadnych dowodów w tym zakresie, zaś Sąd z urzędu nie stwierdził na tym tle nieprawidłowości działania organów i podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Opinia geodety, poparta dołączonym do niej i znajdującym się w aktach sprawy pomiarem sytuacyjnym , przedstawiającym powierzchnię pasa drogowego i powierzchnię reklamy jak i dołączona dokumentacja zdjęciowa, zdaniem Sądu, w sposób dostateczny i nie wymagający przeprowadzenia innych czynności dowodowych, uzasadniała przyjętą do wyliczenia wysokości kary powierzchnię reklamy. Odnośnie zarzutu braku powiadomienia strony o oględzinach pasa drogowego, należy zauważyć, że czynności kontrolne podejmowane przez pracowników organu miały na celu stwierdzenie obiektywnych faktów, tj. czy pas drogowy pozostaje zajęty czy też nie, bowiem niezapowiedziane kontrole pasa drogowego pozwalają na ujawnienie i wykazanie ciągłości bezprawnego zajęcia pasa drogowego, przy czym zajmujący pas drogowy - z natury rzeczy podejmowanych przez organy działań kontrolnych - nie jest (i nie powinien być) powiadamiany o ich prowadzeniu. Działania kontrolne mają bowiem na celu badanie, czy nie doszło do naruszeń obowiązujących norm prawnych i w razie stwierdzenia takowych determinują organ do podjęcia kroków prawem przewidzianych, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem to dopiero wszczęcie postępowania, na skutek poczynionych w trakcie kontroli ustaleń i powzięcia wiedzy o nieprawidłowościach, rodzi po stronie organu obowiązek zawiadomienia o tym fakcie strony i umożliwienia jej realizacji prawa czynnego uczestnictwa w tym postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie, strona skarżąca zarzuca brak powiadomienia jej o oględzinach dokonanych przez biegłego geodetę, który ustalił powierzchnię reklamy. Należy jednakże zauważyć, że opinia biegłego w istocie potwierdziła umieszczenie reklamy w przestrzeni pasa drogowego wskazanej ulicy, dając organom wydającym decyzje podstawę, wraz z pozostałym materiałem dowodowym, do ustalenia zajęcia tego pasa. Jednakże, wskazana opinia ze szkicem mają charakter dowodu z opinii biegłego, o jakim mowa w art. 84 kpa. Strona skarżąca bezzasadnie zatem podważa sposób pozyskania tego dowodu przez organ, zarzucając mu niezawiadomienie o czynności dowodowej z opinii biegłego, to jest o oględzinach z udziałem biegłego. W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe , wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy w toku postępowania dokonały wystarczających ustaleń, na podstawie których ustaliły, że skarżąca dokonała we wskazanym okresie i miejscu nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy o wskazanych wymiarach, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej w orzeczonej wysokości. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę