III SA/Po 219/11

Dnia 15 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi M. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ....r. nr .... ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu W dniu 21 listopada 2008 r. M. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek za okres od stycznia 1999 r. do stycznia 2000 r. wskazując na trudną sytuację materialną i zły stan zdrowia. Na potwierdzenie powyższych okoliczności przedstawił orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, podnosząc, że pobiera świadczenie rentowe w wysokości 1.080,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł i nie posiada innych dochodów, nieruchomości ani innego majątku, zaś jego żona nie pobiera żadnych świadczeń i jest na jego utrzymaniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 12 maja 2009 r. decyzją umorzył postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od miesiąca stycznia 1999 r. do miesiąca maja 1999 r. z uwagi na to, że uległy przedawnieniu. Decyzją z dnia 20 maja 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28, art. 30 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 1999 r. do stycznia 2000 r. w łącznej kwocie 1.546,91 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w okresie od dnia 23 lipca 1985 r. do dnia 4 stycznia 2000 r. Aktualnie posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, pobiera świadczenie rentowe i zasiłek pielęgnacyjny. W toku postępowania M. przedłożył szereg dokumentów, w tym orzeczenie potwierdzające jego znaczny stopień niepełnosprawności i orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności żony. Dalej Zakład wskazał, iż dwuosobowa rodzina składająca się ze zobowiązanego i jego żony utrzymuje się z renty wnioskodawcy w wysokości 1.372,44 zł brutto, z której - po potrąceniu należności publicznoprawnych i rat kredytów zaciągniętych w bankach komercyjnych, pozostaje do dyspozycji 811,81 zł (netto) miesięcznie, oraz z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł miesięcznie. Z uzyskiwanych dochodów regulowane są koszty bieżącego utrzymania: średnio miesięcznie za energię elektryczną 217,90 zł, wodę 13,30 zł, wywóz nieczystości 18,10 zł, telefon 84,60 zł, zakup leków 79,50 zł. Ponadto na podstawie załączonych do akt dokumentów ustalono, że leczy się m.in. z powodu schorzeń neurologicznych, kardiologicznych, urologicznych. Stwierdzono u niego także nadciśnienie tętnicze i cukrzycę. Wnioskodawca jest po zabiegu usunięcia czerniaka i przebył udar mózgu. W. jest po resekcji żołądka i wymaga specjalnej diety. Organ uznał, że nie ma podstaw prawnych do umorzenia zadłużenia z tytułu całkowitej nieściągalności. Nie zachodzą też przesłanki umożliwiające umorzenie należności wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Zdaniem Zakładu nie jest co prawda w stanie jednorazowo uregulować należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, bez spowodowania zagrożenia dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny, jednakże na realne szanse spłaty zadłużenia wskazuje fakt udzielenia zobowiązanemu kredytu komercyjnego, z którego tytułu spłaca on miesięczną ratę w wysokości 301,50 zł miesięcznie oraz fakt osiągania stałego dochodu w postaci świadczenia rentowego. Wnioskodawca pismem z dnia 8 czerwca 2009r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się m.in. na zły stan zdrowia (postępującą głuchotę), brak środków finansowych na wyżywienie, leki i spłatę kredytu oraz sfinansowanie aparatu słuchowego. M. wskazał też, że ze względu na 5-letni okres przedawnienia jego zobowiązanie wygasło. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w dniu 9 września 2009 r. decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) w związku z art. 83 ust. 4, art. 28 ust. 1 do 4 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu z dnia 20 maja 2009r. W uzasadnieniu podkreślono, że zaskarżona decyzja odpowiada stanowi faktycznemu, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i powołanym przepisom prawnym. W ocenie organu, zobowiązany nie wykazał wystąpienia żadnej z okoliczności przewidzianej prawem, która uprawniałaby organ do umorzenia zaległości, ani nie występuje ważny interes zobowiązanego, który przemawiałby za umorzeniem składek. Zdaniem organu art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) stanowią lex specialis w stosunku do art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), a zatem winny być stosowane na zasadach wyjątkowości – gdy zainteresowany wykaże, że rzeczywiście ze względu na jego stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Organ wskazał również, że składki należne za okres od stycznia do maja 1999r. uległy przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Natomiast należności za okres od czerwca 1999r. podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia i pozostają do zapłaty. M. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie podnosząc, że ZUS winien jest niezgłoszenia o zmianie przepisów i wysłania monitu o braku wpłaty na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt III SA/Po 832/09) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie przez niewłaściwy organ (tj. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w miejsce Zakładu Ubezpieczeń Społecznych). Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. akt II GSK 179/10), wydanym na skutek skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniesionej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stosownie do treści art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja należała do właściwości Zakładu i mogła być podpisana w imieniu Prezesa ZUS przez osobę upoważnioną przez ten organ. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości tj. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 kpa co mogłoby uzasadniać stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji sprawowana jest w oparciu o kryteria zgodności z prawem, a według art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w powyżej określonych granicach należało uznać, że skarga jest uzasadniona, jednakże nie z powodów w niej wskazanych. Sąd uwzględnił bowiem skargę z powodu naruszenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W tej sytuacji ma więc zastosowanie art. 32 w związku z art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.". W świetle ust. 1 art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Na podstawie ust. 2 tego przepisu, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z uwagi na powyższe, nawet w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności, istnieje możliwość umorzenia tych należności w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Warunki umarzania należności w takiej sytuacji reguluje Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, powoływane dalej jako "rozporządzenie"), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Powołane wyżej przepisy dotyczące zasad umarzania należności z tytułu składek, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt: III SA 7900/98, LEX nr 47243, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż: "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa." Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt: II SA 2486/02, LEX nr 149543, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następującą tezę: "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić zatem należy, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 i art. 107 § 3 kpa). a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Według Sądu w rozpatrywanej sprawie powyższe zasady zostały naruszone. Odmowa bowiem umorzenia składek z uwagi na brak wypełnienia przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia winna być poprzedzona dokonaniem szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobistej, materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy oraz członków rodziny, w tym przede wszystkim uzyskiwanych dochodów i niezbędnych wydatków oraz relacji między tymi wielkościami. Trzeba także podkreślić, że ustalenia dokonane w zakresie okoliczności faktycznych sprawy i ich ocena z punktu widzenia przesłanek umorzenia, stanowić powinny niezbędny element uzasadnienia wydanej później decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniach obu decyzji stwierdzono, że M. nie wykazał iż, opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawiłoby jego i jego żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a ciężar dowodu – na podstawie ogólnej reguły dowodowej z art. 6 k.c. – spoczywał w tym wypadku na skarżącym. Sąd nie podziela w tym zakresie zapatrywania organu. Przerzucenie na wnioskodawcę ciężaru udowodnienia istotnych w sprawie okoliczności, nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od realizacji zasad określonych w art. 7 kpa i 77 kpa, w szczególności od uzupełnienia materiału dowodowego w sytuacji, gdy strona powołuje się na określony stan rzeczy, nie będąc jednak świadomą konieczności przedłożenia stosownych dowodów na okoliczność stwierdzeń wyrażanych lakonicznie bądź ogólnikowo. W wypadku niedostatecznej aktywności strony, organ – w imię realizacji zasady prawdy obiektywnej - winien dodatkowo wezwać stronę do wyjaśnienia przytaczanych okoliczności oraz przedstawienia dowodów, i dopiero ewentualny brak odpowiedzi, może powodować dla strony postępowania negatywne skutki prawne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r., sygn. akt III SA 2792/97, Lex nr 44742). Obowiązek ten zyskuje tym bardziej na znaczeniu w przypadku korzystania przez organ przy wydawaniu decyzji z uznania administracyjnego, gdy organ - odmawiając zastosowania instytucji przewidzianych przepisami prawa – jest zobowiązany wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 296/09 LEX nr 596728). Brak wystarczającej argumentacji w przypadku decyzji uznaniowej powoduje możliwość postawienia takiemu rozstrzygnięciu zarzutu dowolności. Tymczasem, w uzasadnieniach obu decyzji Zakład ograniczył się w zasadzie do wskazania wysokości dochodów osiąganych przez M. i stałych wydatków. Pominął zaś istotne okoliczności wskazywane przez wnioskodawcę a dotyczące wieku i stanu zdrowia jego i jego żony, ograniczonej pomocy ze strony najbliższej rodziny (starszy syn chory na raka kręgosłupa) oraz wydatków ponoszonych przez skarżącego i jego małżonkę (np. m.in. koszty wyżywienia przy diecie cukrzycowej u osoby z niedowagą po resekcji żołądka, aparatu słuchowego, ewentualnej pomocy osoby trzeciej, środków czystości i higieny osobistej, rehabilitacji) nie analizując ich pod kątem niezbędnych potrzeb życiowych. Organ z jednej strony przyznaje, że skarżący nie jest w stanie jednorazowo uregulować należności z tytułu składek, bez spowodowania zagrożenia dla możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny, z drugiej jednak strony nie wyjaśnia dokładnie, dlaczego miałoby to być możliwe bez uszczerbku dla tych potrzeb w przyszłości, upatrując szansę na uregulowanie zadłużenia w tym, że strona uzyskała kredyt, którego spłata odbywa się w drodze egzekucji ze świadczenia rentowego. Zakład zdaje się przy tym pomijać fakt, że stan zdrowia skarżącego ulega pogorszeniu, o czym świadczy m.in. postępująca głuchota oraz konieczność zakupu aparatu słuchowego, w części sfinansowanego przez NFZ i Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie. Kredyt został zaś zaciągnięty na zakup miału węglowego w celu ogrzania mieszkania w sezonie zimowym, a zatem wydatek ten mógł zostać poniesiony na równi z zaspokojeniem innych niezbędnych potrzeb życiowych. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie Zakład nie dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie sytuacji osobistej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy i jego żony i nie wykazał jego rzeczywistej zdolności płatniczej (poprzez zestawienie dochodu netto w dyspozycji rodziny i niezbędnych wydatków), jak również nie rozważył tych okoliczności z punktu widzenia przesłanek umorzenia, w szczególności przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, mając na względzie, że wiek i zły stan zdrowia wnioskodawcy i jego żony uniemożliwia im uzyskanie dodatkowego dochodu. W ten sposób doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zw. a art. 11 k.p.a., które bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wobec braku niezbędnych ustaleń oraz niedostatecznego rozważenia istotnych okoliczności sprawy, zaskarżona i poprzedzająca decyzja nie poddawała się w pełni kontroli sądowoadministracyjnej. Nadto, organ w sposób niedostateczny odnosi się w uzasadnieniu decyzji z dnia 9 września 2009r. do kwestii przedawnienia składek pomimo takiego zarzutu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne strony zostało umorzone w części odnoszącej się do składek za okres od miesiąca stycznia 1999 r. do miesiąca maja 1999 r. (decyzja z dnia 12 maja 2009r.) Jednocześnie, organ nie wyjaśnił jednak dlaczego, w przypadku 10-letniego terminu przedawnienia, w chwili wydania decyzji z 9 września 2009 r. nie przedawniły się należności z tytułu składek za czerwiec i lipiec 1999 r. W aktach administracyjnych sprawy brak natomiast dokumentów (informacji) dotyczących przykładowo zawieszenia biegu tego terminu na skutek podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Zakład powinien uwzględnić poczynione wcześniej uwagi i rozważania. W szczególności organ wyjaśni kwestię ewentualnego przedawnienia, ustali niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a w razie takiej konieczności przeprowadzi dowód z zeznań M. Następnie dokona wnikliwej oceny zebranych w sprawie dowodów co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, która będzie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 kpa). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu skarżonej i poprzedzającej ją decyzji – pkt I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił w oparciu o art. 152 cytowanej ustawy – pkt II orzeczenia.