II GSK 296/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie Krystyna Anna Stec NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2251/08 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. Z. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2251/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od nieopłaconych należności z tytułu składek. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 2 stycznia 2006 r. J. Z. złożył do Oddziału ZUS w C. wniosek o umorzenie odsetek w kwocie 5.783,20 zł naliczanych od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 07/2000 r. do 09/2002 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż jego obecna sytuacja jest trudna, bowiem z uwagi na problemy na rynku zbytu oraz zaległości wobec ZUS zmuszony został do zlikwidowania działalności gospodarczej. Wskazał, że wraz z żoną osiąga dochody niewiele przekraczające minimum socjalne, które pozwalają na zapewnienie podstawowych potrzeb bytowych. Wskazał także, iż stan jego zdrowia wymaga ponoszenia kosztów leczenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] organ ponownie rozpoznając sprawę, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1182/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. z uwagi na wydanie decyzji w pierwszej instancji przez osobę nieupoważnioną do wydania decyzji w imieniu organu oraz utrzymanie w mocy zaskarżoną decyzją decyzji nieważnej. Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 271/06 uchylił wyrok z dnia 3 lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, nie podzielając stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji odnośnie braku upoważnienia do wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozpoznając ponownie skargę J. Z. na decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. o odmowie umorzenia odsetek od zaległych składek, wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 1223/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję ZUS z dnia [...] stycznia 2006 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż nie podziela poglądu prezentowanego przez orzekające w sprawie organy administracyjne, że z treści przepisu art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.) wynika zakaz umarzania samych odsetek, dlatego też w ponownie prowadzonym postępowaniu ZUS powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności w kwocie 5.937,50 zł z tytułu odsetek od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na podstawie art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazano także, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Zdaniem organu wymagane przesłanki umorzenia nie zostały spełnione. Pismem z dnia 28 marca 2008 r. J. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia całkowitej nieściągalności, a także brak jest podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Skargę na decyzję ZUS z dnia [...] lipca 2008 r. wniósł J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w/w decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 28 u.s.u.s., § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365) oraz art. 7, 8 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). W uzasadnieniu skargi powołano się na bardzo niskie dochody uzyskiwane z tytułu zatrudnienia, brak jakiekolwiek majątku oraz zły stan zdrowia uniemożliwiający podjęcia dodatkowego zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę ZUS pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tegoż artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia, jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu I instancji ustawodawca, używając w powyższych przepisach zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja ZUS ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. Sąd I instancji podkreślił, iż Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie w § 3. Zdaniem Sądu I instancji w zaskarżonej decyzji w sposób uzasadniony przyjęto, że sytuacja materialna skarżącego oraz jego rodziny nie przemawiała za umorzeniem należności. W oparciu o akta przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, iż spłata zadłużenia nie pozbawi skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Sąd wskazał, iż skarżący jest zatrudniony na pełny etat z wynagrodzeniem 1200 zł brutto, natomiast żona płatnika jest zarejestrowana w Państwowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Koszty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 299,26 zł i są regulowane terminowo. Skarżący nie posiada innych zobowiązań obciążających budżet domowy. Jest właścicielem samochodu osobowego marki Opel Vectra rok produkcji 1990. Jednocześnie Sąd I instancji podniósł, iż analiza zebranego materiału nie wskazuje by rodzina skarżącego znajdowała się w sytuacji, w której pomimo ograniczenia wydatków nie będących koniecznymi dla utrzymania nie posiada środków na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2251/08 wniósł J. Z. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 1, ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. polegającą na stwierdzeniu, że ustawodawca w powyższych przepisach używając - w odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne - stwierdzenia: "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja ZUS ma charakter uznaniowy, co oznacza że organ przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć i ZUS ma jedynie możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności, nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 u.s.u.s. lub w § 3 rozporządzenia - podczas gdy jest to interpretacja błędna, albowiem użycie w powołanych przepisach sformułowań: "mogą być umarzane" i "może umorzyć" ma służyć podkreśleniu wyjątkowości takiej możliwości (odstępstwa od reguły) wobec zasady pełnej ściągalności należności, zaś z brzmienia całości powyższych przepisów wynika, że organ administracji powinien umorzyć należności wobec zaistnienia przesłanek w nich wskazanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, a także przyjęcie, że organ ten nie zaniechał rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, podczas gdy decyzja organu administracji w sposób dowolny nie realizowała powyższych założeń, pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek materialnoprawnych uzasadniających umorzenie odsetek i doprowadza ona w istocie skarżącego i jego rodzinę do ubóstwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przyjęcie stanowiska przez Sąd I instancji, że decyzje ZUS o umorzeniu składek mają uznaniowy charakter prowadzi do wniosku, że decyzja organu administracji w tym względzie może być dowolna i podjęta niezależnie od przesłanek uzasadniających umorzenie, co z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy wydaje się niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej wskazano nadto, iż: ubezpieczony i jego małżonka są ludźmi schorowanymi, którzy muszą systematycznie kupować drogie leki; koszty przeznaczane na utrzymanie samochodu nie są wyższe od kosztów, które ubezpieczony ponosiłby korzystając z komunikacji publicznej; odmowa umorzenia skarżącemu przedmiotowych zaległości w postaci odsetek doprowadzi do tego, że skarżący i jego małżonka popadną w ubóstwo i zwrócą się do pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przed odniesieniem się do zarzutu objętego podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy poczynić uwagę o charakterze ogólnym odnoszącą się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek - przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. W obu sytuacjach umorzenie składek powoduje także umorzenie pozostałych rodzajów należności, tj. odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Niewątpliwie do płatników składek na ubezpieczenie społeczne zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie społeczne. Jak już wyżej wskazano przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie - jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. - badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności (vide wyrok NSA z 21.01.2009 r. II GSK 650/08 niepublikowany). Przystępując do oceny zasadności zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że niewątpliwie decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy. Kontrola takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym ogranicza się do badania jej legalności. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, w toku postępowania administracyjnego stwierdził, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, a także brak jest podstaw do przyjęcia, iż dopuszczalne jest umorzenie należności w postaci odsetek od nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na istnienie "uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Również organ uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż w stosunku do skarżącego została spełniona przesłanka o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W tym miejscu należy podkreślić, że z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, iż organy dokonały pobieżnej oceny stanu faktycznego, stwierdzając jedynie, że strona nie wykazała w sposób dostateczny swojej trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej, a w szczególności nie wykazała, że opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" oraz w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ odmawiając zastosowania tych instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności, przyjął, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Tym samym Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a., a podając przyczyny, dla których nie zastosował instytucji umorzenia ogólnie powołał się na uznaniowy charakter decyzji. Jednocześnie, bez bliższego uzasadnienia, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji publicznej wskazujące na negatywny wpływ na ocenę sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego, okoliczności związanych z oświadczeniem skarżącego o gotowości spłaty w systemie ratalnym zadłużenia wynikającego z nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto Sąd I instancji wbrew ustaleniom faktycznym poczynionym przez organy administracji publicznej podnosi, iż o sytuacji materialnej skarżącego świadczy także fakt codziennego użytkowania samochodu osobowego marki Opel Vectra rok produkcji 1990. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący użytkował codziennie opisany wyżej samochód. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji oraz zbadać, czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Z tych względów należało uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.