III SA/Po 222/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska As.sąd. Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant: ref. staż. Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi F.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej usunięcia drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2005 r, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M Bejgerowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/W. Długaszewska Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 104 i art. 107 Kpa oraz art. 86c ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na żądanie Polskiego Związku Wędkarskiego "A" w P., stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy S., nr [...], z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. W motywach tego rozstrzygnięcia organ podał, że Wójt Gminy S. decyzją z dnia [...] października 2000 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku F.J. zezwolił na wycięcie drzew - olcha, brzoza, wierzba w ilości ok. 150 szt. - rosnących na terenie działki wnioskodawcy we wsi Z.. Jako podstawę prawną powyższej decyzji Wójt powołał art. 48 ust. 2 i art. 86 pkt 3 wskazanej powyżej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz § 10 ust. 1, 2 i 3 oraz § 11 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz. U. Nr 125, poz. 558 ze zm.). Uzasadniając tę decyzję Wójt podał, że przedmiotowe drzewa to samosieje, które utrudniają prawidłowe zagospodarowanie działki. Wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej ostatecznej decyzji Wójta Gminy złożył Polski Związek Wędkarski "A". Pełnomocnik związku powołując się na osobowość prawną stowarzyszenia PZW "A" wskazał jako podstawę stwierdzenia nieważności rażące naruszenie przepisów powołanej wcześniej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, tj. art. 48 i 86 c oraz naruszenie art. 107 Kpa, polegające na braku faktycznego uzasadnienia decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ostateczna decyzja Wójta Gminy z dnia [...] października 2000 r. dotknięta jest wieloma wadami, rażąco naruszającymi prawo, dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności wskazano, że we wniosku z dnia [...] września 2000 r. F.J. wniósł o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, krzaków i zarośli z działki nr [...], której jest właścicielem oraz z działki nr [...], będącej własnością innych osób, tj. K.P., J.P., M.P. i M.L.– P. We wniosku z dnia [...] września 2000 r., wbrew dyspozycji art. 86 c ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, wnioskodawca nie określił danych drzew, tj. gatunku, obwodu, przeznaczenia terenu oraz przyczynę i termin zamierzonego usunięcia. Mimo wskazanych braków wniosku, Wójt nie wezwał strony do jego uzupełnienia co do określenia ilości i gatunków wnioskowanych do wycięcia drzew, krzewów i zarośli, ani też o załączenie do wniosku pełnomocnictwa do reprezentowania przez F.J. współwłaścicieli działki nr [...], od których uzyskał jedynie pisemną zgodę na podpiętrzenie i na zalanie ich gruntów. Wydając decyzję z dnia [...] października 2000 r. Wójt Gminy rozstrzygnął tylko o wydaniu zezwolenia na wycięcie przez F.J. około 150 szt. drzew, nie rozstrzygając w kwestii zezwolenia na wycięcie krzewów oraz w przedmiocie wycinki na terenie działki nr [...] będącej własnością K.P., J. Pastwy, M.P. i M.L.-P. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 104 i art. 107 Kpa oraz art. 86 c ust. 1 powołanej powyżej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przedmiotowa decyzja, wbrew treści art. 104 Kpa, nie jest decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, ponieważ nie rozstrzyga o całym wniosku, a ponadto nie spełnia wymagań w zakresie określenia przedmiotu rozstrzygnięcia konkretyzującego prawa strony zgodnie z art. 86 c ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Brak rozstrzygnięcia o całości wniosku oraz brak rozstrzygnięcia kształtującego prawa strony zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowi rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że decyzja Wójta Gminy dotknięta jest wadą, polegającą na braku uzasadnienia faktycznego decyzji. Uzasadnienie to nie wyjaśnia bowiem okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność jej wydania, nie wskazuje faktów, które przemawiają za wydaniem decyzji oraz przepisów prawa, z których wynikają prawa i obowiązki strony. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji ograniczające się tylko do wskazania, że "przedmiotowe drzewa to samosieje, które utrudniają prawidłowe zagospodarowanie działki" nie spełnia ustawowych wymogów i nie można uznać go za zgodne z przepisem art. 107 Kpa. Organ wytknął także, że wydając przedmiotową decyzję Wójt powołał się na nieobowiązujące w dniu jej wydania Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian (Dz. U. Nr 125, poz. 558 ze zm.), albowiem w dacie wydawania decyzji obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1997 r. w sprawie opłat za wprowadzanie substancji zanieczyszczających do powietrza oraz za usuwanie drzew lub krzewów ( Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.). Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 104 i 107 Kpa oraz art. 86 c ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 powoduje jej nieważność. Od powyższej decyzji F.J. wniósł odwołanie, podnosząc zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9 Kpa oraz wskazując na niezasadne uznanie za stronę postępowania Polski Związek Wędkarski "A". Ponadto odwołujący się wskazał, że nie może ponieść negatywnych skutków zaskarżonego orzeczenia SKO, skoro działał zgodnie z prawomocną decyzją Wójta Gminy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 i art. 107 Kpa, utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, nr [...], z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko i argumenty wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się F.J. dotyczącego uznania za stronę postępowania Polski Związek Wędkarski "A" organ odwoławczy podał, że podmiot ten nie występuje w niniejszym postępowaniu jako strona, ponieważ zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną z urzędu. Pismem z dnia [...] października 2005 r. F.J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący wskazał, że Wójt Gminy odmówił Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu "A" dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zezwolenia z dnia [...] października 2000 r. na usunięcie drzew. W związku z powyższym niezrozumiałym jest, zdaniem skarżącego, kierowanie zaskarżonej decyzji SKO do wiadomości pełnomocnika PZW "A" w P. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło, że PZW "A" w P. nie występuje jako strona niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot sporu w omawianej sprawie stanowi kwestia zasadności stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy , nr [...], z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. W pierwszej jednak kolejności Sąd przeprowadził kontrolę podstaw zainicjowania przedmiotowego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził w sposób kategoryczny, że jego poprzednia decyzja z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności, będąca decyzją pierwszoinstancyjną została wydana z urzędu /k. 57 akt administracyjnych/. Tymczasem z treści tej decyzji wynika jednoznacznie, że sprawa o stwierdzenie nieważności została wszczęta na wniosek Polskiego Związku Wędkarskiego "A" w P. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] października 2001 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił Polskiemu Związkowi Wędkarskiemu "A" dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zezwolenia z dnia [...] października 2000 r. na usunięcie drzew /k. 18-19 akt administracyjnych/. Postanowienie to zostało uchylone w dniu [...] grudnia 2001 r. orzeczeniem, nr [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji /k. 22 akt administracyjnych/. W toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, nr [...], z dnia [...] października 2000 r. organ odwoławczy w żaden sposób nie zbadał legitymacji procesowej Polskiego Związku Wędkarskiego "A" i nie ustalił z jakiego przepisu prawa wywodzi on swój interes prawny, który należy wyraźnie odróżnić od interesu faktycznego. Brak jakiegokolwiek dokumentu, np. statutu tego związku, uniemożliwia przyjęcie, że podmiot ten korzysta z praw strony. W ocenie Sądu brak ustaleń w tym zakresie stał się powodem wewnętrznej sprzeczności między decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 marca 2005 r. i 29 sierpnia 2005 r. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Z brzmienia powołanych przepisów prawnych wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ jest, więc zobligowany do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Art. 61 Kpa wyznacza bowiem granice skargowości, co oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową ustawy w rozumieniu art. 28 Kpa. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż tylko przepisy prawa materialnego stanowiące podstawą interesu prawnego stwarzają dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W tym aspekcie organy obu instancji nie przeprowadziły żadnej kontroli ani oceny. Jest to nader istotne uchybienie, albowiem rzutuje bezpośrednio na wynik rozstrzygnięcia wszczętego postępowania. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik bądź przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (patrz wyrok NSA, z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 599/99, LEX 54727). Organ administracji publicznej nie może - co do zasady - wszcząć postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa. Skoro organy obu instancji kwestie uprawnień wnioskodawcy w ocenie swej i rozważaniach całkowicie pominęły, a ponadto przeprowadziły postępowanie "nieważnościowe" badające merytorycznie orzeczenie wydane na rzecz F.J., w ocenie Sądu, uczyniły to z naruszeniem wskazanych przepisów procesowych mających wpływ na rozstrzygnięcie. Mając na uwadze podniesione na wstępie rozważania dotyczące art. 61 Kpa w związku z art. 28 Kpa – organ administracji winien dokonać oceny wniosku Polskiego Związku Wędkarskiego "A" w P. zawierającego żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2000 r. w aspekcie tych przepisów. Rozpatrując sprawę ponownie rzeczą organu administracyjnego będzie zatem wyjaśnienie, czy powyższy podmiot posiada legitymację strony oraz jednoznaczne określenie w rozstrzygnięciu sposobu zainicjowania przedmiotowego postępowania z uwzględnieniem przedstawionych powyżej uwag. Wyżej wykazane uchybienia stanowiły podstawę uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia 7 marca 2005 r. nie odpowiadają prawu i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono o ich uchyleniu, bez merytorycznego badania sprawy i zarzutów skargi, co wykazano w całokształcie rozważań Sądu. O kosztach postanowiono w myśl art. 200, a w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 152 cytowanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/M. Bejgerowska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/W. Długaszewska