III SA/Po 223/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Katarzyna Wolna-Kubicka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2007r. przy udziale sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie i wykarczowanie oraz usunięcie gałęzi i korzeni drzew i krzewów I . uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/K. Wolna-Kubicka /-/M. Kwiecińska /-/M. Górecka J. C. prowadząc prace porządkowe wyciął drzewa i krzewy bez wymaganego zezwolenia a także wykarczował pnie oraz usunął korzenie na działce [...] w P. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta P. orzekł o wymierzeniu kary J. C. w wysokości 18.529,75zł za wycięcie i wykarczowanie oraz usunięcie gałęzi i korzeni drzew i krzewów z ww. działki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wysokości kary przesłuchano świadków, posłużono się dokumentacją fotograficzną oraz zeznaniami właściciela. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył J. C.. Odwołujący się podniósł, iż zarośla pokrywające jego działkę zmuszony był usunąć ze względu na konieczność uporządkowania opłotowania terenu, bowiem istniejące w tym miejscu krzewy rozrosły się nadmiernie do czego doprowadził poprzedni właściciel. J. C. wskazał także, że "ze względu na dziki charakter tych zarośli" nie zdawał sobie sprawy z konieczności uzyskania jakiegokolwiek zezwolenia na takie działania. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu w dniu [...] ww. odwołania wydało decyzję nr [...] na mocy której utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P.. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu orzeczenia, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie, nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu I instancji a co za tym idzie do uwzględnienia argumentów przedstawionych przez odwołującego się. Organ powołał się na art. 83 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 92 poz. 880 ze zm.) zaznaczając, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zgody uprawnionego organu na wniosek posiadacza nieruchomości. SKO wyliczyło okoliczności wyłączające zastosowanie ww. przepisu, podnosząc przy tym, iż w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie zachodzi, co oznacza, że na usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów należało uzyskać zgodę Burmistrza Miasta P.. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że kara wymierzona przez organ I instancji jest zgodna z przepisem art. 89 ustawy o ochronie przyrody. Skargę w terminie na powyższą decyzję złożył J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił organom administracji nieobiektywną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz działanie z naruszeniem prawa, na niekorzyść skarżącego. Skarżący podnosi, iż do obliczenia wysokości kary organ posłużył się parametrami wynikającymi z "wątpliwej wartości zeznań świadków i zdjęć". J. C. przyznał, że ze swojej posesji usunął w maju 2006r. zarośla grożące wznieceniem pożaru i uniemożliwiające mu prawidłowe ogrodzenie terenu. Usunięte rośliny nie były objęte ochroną. Zebrany materiał dowodowy, podnosi skarżący, to niewyraźne zdjęcia, na których widać gałęzie oraz nic nie wnoszące do sprawy zeznania świadków. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wskazało, iż nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji albowiem argumenty podniesione przez skarżącego nie zasługują na uwzględnienie a decyzja została wydana w całości w oparciu o obowiązujące w dacie wydania orzeczenia przepisy prawa. SKO nie podziela stanowiska skarżącego co do tego, że tylko za drzewa i krzewy objęte ochroną nalicza się kary za ich usunięcie bez stosownego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145§1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stwierdzi wady będące przyczynami wznowienia postępowania bądź też stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 145 §1 pkt 2 sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z przepisu art. 83 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody wynika, iż usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Wydanie zezwolenia może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienie ich innymi drzewami lub krzewami w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na Burmistrza Miasta P. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązek dokładnego zebrania a następnie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wyczerpującą analizę materiału dowodowego zebranego w sprawie. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 Kpa i rozwinięta w innych przepisach (np. art. 24-26, art. 75-86), ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów (J. Jendrośka, Zasady postępowania administracyjnego..., s. 145 i n.). Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, lecz nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 155). Organ administracji stosownie do dyspozycji przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004r. (Dz. U. Nr 219 poz. 2229) przed nałożeniem kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów winien był przeprowadzić oględziny, których celem było ustalenie czy i ewentualnie jakie drzewa (krzewy) zostały usunięte z nieruchomości. Oględziny dokonane przez organ administracji nie były wnikliwe, ograniczyły się jedynie do wykonania kilku zdjęć. W uzasadnieniu decyzji organy administracji wskazują, że "usunięto dwa klony (przyjęto, że były to klony jednolistne) o obwodach 47,1 cm (średnica 15 cm)". W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie jest zgodne z ustawowym wzorcem i nie realizuje modelu uzasadnienia nakazanego przez ustawodawcę, bowiem organ nie powinien niczego "przyjmować" a na podstawie postępowania dowodowego ustalić z całą pewnością jakie drzewo zostało usunięte, choćby z prostego powodu, iż możemy mieć do czynienia z różnymi gatunkami klonu. Ponadto Sąd przypomina, że organ administracji nie ma swobody przy wyborze metody, którą kieruje się przy ustaleniu wielkości usuniętych drzew. Regułą jest przyjmowanie za podstawę wielkości pnia usuniętego drzewa, co zawiera umocowanie w przepisie art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Na podstawie ww. przepisu, dopiero w przypadku wykarczowania pnia i braku kłody znajdują zastosowanie pozostałe metody. Innymi słowy, organ administracji w toku czynności wyjaśniających powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić dokładną wielkość pnia a nie przyjmować wielkości szacunkowe. Tylko i wyłącznie brak możliwości w dokonaniu tych ustaleń daje możliwość skorzystania z kolejnych metod. W niniejszej sprawie organ wykonał fotografie przedmiotowych drzew (krzewów), co oznacza, że był na miejscu zdarzenia a więc winien był dokonać dokładnych pomiarów. Ponadto organ winien precyzyjnie ustalić jaką powierzchnię zajmowały na przedmiotowej nieruchomości krzewy, dokonując odpowiednich wyliczeń a nie także w tej kwestii oprzeć się na szacunkach. W dalszej kolejności źródłem ustalenia wielkości pnia drzewa usuniętego bez zezwolenia są informacje zebrane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, pozwalające na ustalenie wieku drzewa a na tej podstawie dopiero obwodu pnia drzewa. Sąd w niniejszym składzie wskazuje dodatkowo, iż usunięcie drzewa (krzewu) z nieruchomości rodzi konflikt interesu prywatnego z interesem publicznym, przy czym przepis ustawy o ochronie przyrody ani żadne inne przepisy nie dają wprost podstaw do przyjęcia prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym właściciela nieruchomości zobowiązanego do utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów, rosnących na użytkowanych nieruchomościach. Z tego wynika, że właściciel nieruchomości ma prawo oczekiwać, że ograniczenia będą sprowadzały się do niezbędnego minimum określonego przepisami ustaw a nie arbitralnością organów administracji. Reasumując w toku postępowania organy administracji winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a także z urzędu przeprowadzać dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co niniejszej sprawie nie uczynił. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji winny mieć na względzie powyższe uwagi oraz to, iż przedstawiona przez organ argumentacja, aby spełniać wymogi legalności musi być pełna, jasna, logiczna i odnosić się wnikliwie do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych przez skarżącego. Z treści uzasadnienia muszą wynikać jednoznacznie ustalenia faktyczne organu oraz ocena całego materiału dowodowego, winno ono zawierać wskazania dowodów, które stanowiły (i dlaczego) podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza, że m.in. koniecznym będzie ponowne przeprowadzenie oględzin. Brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego przez organy I i II instancji w tym zakresie, a oparcie się jedynie na własnym przekonaniu, uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Wobec braku przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie o którym wyżej mowa, zaskarżona decyzja nie zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym, zwłaszcza że mankament ten nie może być usunięty w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przeszkodą jest tutaj zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ograniczony jedynie do dowodu z dokumentu. Wyżej wykazane uchybienia stanowiły podstawę uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta P. nie odpowiadają prawu i z tego względu, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono o ich uchyleniu, bez merytorycznego badania sprawy, co wykazano w całokształcie rozważań Sądu. O kosztach postanowiono w myśl art. 200, a w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 152 cytowanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/K. Wolna – Kubicka /-/ M. Górecka /-/ M. Kwiecińska T.M.d