III SA/Po 229/06

Dnia 30 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 roku przy udziale sprawy ze skargi E. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. i W. D. kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Pismem z dnia [...] roku Burmistrz O. zawiadomił E. i W.D. o wszczęciu z urzędu w tym samym dniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonych w O., oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] zapisana w Kw nr [...] i działka nr [...], zapisana w Kw nr [...] i wskazał, że podział polegać będzie na wydzieleniu działek pod budowę odcinka zamiennego drogi wojewódzkiej nr [...] tzw. obwodnicy O. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Burmistrz O., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i decyzji Burmistrza O. z dnia [...], Nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy obwodnicy miasta O. w ciągu drogi wojewódzkiej nr[...] P.– B.– B. na działce o numerze ewidencyjnym [...]położonej w O. przy ul. [...] oraz po rozpatrzeniu wstępnego projektu podziału działki o nr [...] położonej w O. na zapleczu ul. [...] a pasem technologicznym przy rzece M. zlokalizowanym na działce nr [...] i stwierdzeniu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy zaopiniował pozytywnie w oparciu o decyzję Burmistrza O. z dnia [...], Nr GK I [...] o warunkach zabudowy, proponowany podział nieruchomości mający na celu wydzielenie trzech niezależnych działek o numerach wtórnych z działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w O. a stanowiącej własność E. i W.D. i postanowił, że przedmiotowe działki po wtórnym podziale będą docelowo przeznaczone: - działka o wtórnym nr [...] – wykorzystywana w sposób dotychczasowy, to jest jako teren upraw rolnych, działka nowo wydzielana będzie posiadała poprzez nieskomunalizowany odcinek ulicy [...] – działka nr [...]- dostęp do drogi publicznej tj. Łąkowej oznaczonej numerem [...], - działka o wtórnym nr [...] – przeznaczona w wymienionej decyzji o warunkach zabudowy pod budowę odcinka drogi obwodowej oraz odcinka drogi wewnętrznej obsługującej przylegające grunty rolne, - działka o wtórnym nr [...] – do wykorzystania w sposób dotychczasowy, to jest jako grunt rolny – uprawy łąkarskie – z zapewnioną dostępnością do drogi publicznej jaką będzie projektowana droga wewnętrzna na nowo wydzielanej działce [...]. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz O. wskazał, że przedstawiona propozycja podziału nieruchomości składającej się z działki o numerze [...], po uwzględnieniu powyższych warunków będzie zgodna z decyzją Burmistrza O. z dnia [...]r., o warunkach zabudowy. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] podnieśli, iż podział nieruchomości polegający na wydzieleniu trzech niezależnych działek oraz określeniu ich docelowego przeznaczenia budzi wątpliwości, co do zgodności z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że działka o wtórnym nr [...] przeznaczona została pod budowę odcinka drogi obwodowej oraz odcinka drogi wewnętrznej obsługującej grunty rolne. W myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonywać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem takim jest zgodnie z art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy m. in. budowa dróg publicznych. Wspomniana droga wewnętrzna w przeznaczeniu działki nr [...]nie jest, zdaniem odwołujących, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami drogą publiczną. Jej wydzielenie nie może stanowić realizacji celu publicznego, a tylko realizacja celu publicznego pozwala na wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości na mocy art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 9 kpa poprzez błędne oznaczenie strony w postanowieniu, albowiem działka o nr ewidencyjnym [...] położona w O., przy ul. [...] stanowi część ich majątku wspólnego a nie współwłasność, a także nie umieszczenie informacji, iż dla sąsiednich działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...] należy wyznaczyć drogę służebną przez działkę odwołujących, co wynika z postanowień Burmistrza O. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Burmistrz O., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 132 § 1 kpa w związku z art. 144 kpa oraz decyzji Burmistrza O. z dnia [...], o warunkach zabudowy dla budowy obwodnicy miasta O. w ciągu drogi wojewódzkiej nr 307 P – B. – B. na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O. przy ul. [...], po rozpatrzeniu wstępnego projektu podziału działki o nr [...] położonej w O. i stwierdzeniu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy postanowił zmienić swoje postanowienie z dnia [...]. w następujący sposób: 1) zmienia się przeznaczenie działki o wtórnym numerze [...]na następujące: - wykorzystywana w sposób dotychczasowy, to jest jako teren upraw rolnych, działka nowo wydzielana będzie posiadała dostęp do drogi publicznej tj. do ul. [...] oznaczonej nr [...]. W projekcie podziału należy przewidzieć na nowo wydzielanej działce lokalizację drogi służebnej umożliwiającej dojazd do działek nr [...],[...],[...] i [...], 2) zmienia się przeznaczenie działki o wtórnym nr [...] na następujące: - przeznaczona w wymienionej decyzji o warunkach zabudowy pod budowę odcinka drogi obwodowej oraz odcinka drogi zbiorczej – dojazdowej obsługującej przylegające grunty rolne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż uznał rację występujących z zażaleniem, gdyż w zaskarżonym postanowieniu przyjęto błędnie nazewnictwo "droga wewnętrzna" zamiast "droga zbiorcza – dojazdowa". Ponadto wskazując na art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych podał, że zaprojektowanie i wybudowanie drogi zbiorczej spowodowane jest obowiązkiem zapewnienia dostępności do budowanej drogi i stanowi wraz z tą drogą cel publiczny w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości. Podał natomiast, że nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie [...] o błędnym oznaczeniu stron w postanowieniu z dnia [...]roku, bowiem zgodnie z dokumentem z badania księgi wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] w O. przy ul. [...] oznaczone są osoby skarżących – na zasadzie wspólności ustawowej. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] podnieśli, że zmiana przeznaczenia działki o wtórnym numerze [...] i [...] przez Burmistrza O. nie uwzględnia istoty poprzedniego zażalenia, przez co nie spełnia warunku zmiany postanowienia na korzyść strony. Zarzucili, że zaopiniowany pozytywnie przez Burmistrza O. podział geodezyjny działki o nr wtórnym [...] dokonany został z pominięciem, na etapie dokonywania podziału, prawnego ustanowienia służebności drogowej dla działek o nr [...],[...], [...] i [...] co jest niezgodne z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dla nich oznacza przymus ustanowienia w przyszłości drogi koniecznej dla działki o nr [...] oraz bez podania wielkości powierzchni projektowanej działki, co jest niezgodne z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów E. i W.D. wskazali także, iż zmiana w zaskarżonym postanowieniu terminu "droga wewnętrzna" na "droga zbiorcza - dojazdowa" nie zmienia istoty problemu, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2004r. Nr 204, poz. 2086) droga zbiorcza – dojazdowa należy do kategorii dróg wewnętrznych. Celem publicznym nie jest wiec wspomniana droga zbiorcza – dojazdowa, bowiem nie jest ona drogą publiczną, w świetle art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazali na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 8 kpa oraz naruszenie art. 58 kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednolity z 2001r. Dz. U. Nr 79, poz. 856) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 kpa, a także art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004r. Nr 261, poz. 2063) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji II instancji wyjaśnił, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 132 kpa i w związku z tym musi odpowiadać wszystkim warunkom sformułowanym w tym przepisie. Tymczasem Burmistrz O. w postanowieniu z dnia [...] ani nie uwzględnił zarzutu strony, co do błędnego ich oznaczenia ani zarzutu, że projektowana działka nr [...] będzie stanowiła odcinek drogi wewnętrznej, co stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało również, że rozpatrzy zażalenie E. i W.D. z dnia [...] na postanowienie Burmistrza O. z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2, art. 144 kpa, a także art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami uchyliło postanowienie Burmistrza O. z dnia [...] roku w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż niezależnie od zarzutów zawartych w zażaleniu należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie narusza art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz O. wszczął postępowanie podziałowe z urzędu, co oznacza, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie można oceniać zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka możliwość istnieje bowiem tylko w przypadku postępowania podziałowego prowadzonego na wniosek. Tymczasem w postanowieniu z dnia [...] Burmistrz O. dokonał oceny projektowanego podziału tylko pod kątem zgodności z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z dnia 4 sierpnia 2003r., nie sprawdzając w ogóle, czy projektowany podział przedmiotowej nieruchomości pozostaje w zgodzie z przepisami, które dotyczą kształtowania ładu przestrzennego i zagospodarowania nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Burmistrz O., na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości mający na celu wydzielenie trzech niezależnych działek o numerach wtórnych [...],[...] i [...] z działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w O. przy ul. [...], a stanowiącej współwłasność E. i W.D. oraz podał, że przedmiotowe działki po wtórnym podziale będą docelowo przeznaczone: - działka o wtórnym nr [...] – do wykorzystania w sposób dotychczasowy, tj. jako grunt rolny z dostępem do drogi publicznej – ul. [...] oznaczonej numerem [...]. W projekcie podziału należy przewidzieć na nowo wydzielanej działce lokalizację drogi służebnej umożliwiającej dojazd do działek nr [...], [...],[...], i [...]. - działka o wtórnym nr [...]– przeznaczona pod budowę odcinka drogi obwodowej z zjazdem (w formie drogi dojazdowej zbiorczej) umożliwiającym dostępność z przylegających nieruchomości do drogi obwodowej, - działka o wtórnym nr [...]– do wykorzystania w sposób dotychczasowy, tj. jako grunt rolny z dostępem do drogi publicznej jaką będzie projektowana na działce nr [...]droga obwodowa poprzez zjazd w formie drogi dojazdowej zbiorczej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedstawiona propozycja podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w O. jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000r., Nr 63, poz. 735), rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430), rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998r. Nr 151, poz. 987) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz.U. z 1996r. Nr 33, poz. 144). Decyzją z dnia [...], Nr [...] Burmistrz O., na podstawie art. 104 ust. 1 kpa, art. 96 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 2 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663): w punkcie 1 zatwierdził z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] stanowiącej własność E. i W.D., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w punkcie 2 zatwierdził podział działki nr [...] o pow. [...] w sposób następujący: działka nr [...]o pow. [...]ha działka nr [...]o pow. [...]ha działka nr [...]o pow. [...]ha, a w punkcie 3 orzekł, iż projekt podziału stanowi integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił między innymi, że podział nieruchomości następuje z urzędu, a wstępny projekt podziału jest zgodny z przepisami odrębnymi. Ponadto podkreślił, że projekt ten został pozytywnie zaopiniowany przez Burmistrza O. w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2005r., oraz że teren, na którym położona jest działka nr [...] użytkowany jest jako grunt rolny. Ponadto organ I instancji wskazał, że podział ma na celu wydzielenie trzech odrębnych działek geodezyjnych. Działka nr [...] przeznaczona jest pod odcinek zamienny drogi wojewódzkiej nr 307 – tzw. obwodnicy O., a działki o nr [...] i nr [...]wykorzystywane będą nadal w dotychczasowy sposób. Podał też, ze działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i W.D. podnieśli, że podział działki nr [...] jak i przeznaczenie wydzielonych działek budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarzucili, że zwiększenie obszaru działki nr [...] przeznaczonej pod odcinek drogi wojewódzkiej nr 307 o pas dojazdu do pól jest pozorną realizacją celu publicznego, bowiem droga zbiorcza - dojazdowa nie jest drogą publiczną w myśl art. 2 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc jej wydzielenie nie może stanowić realizacji celu publicznego, jakim jest budowa obwodnicy O., w myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący podnieśli także, że wydane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają w niniejszej sprawie zastosowania (podział z urzędu) i realizacja zaskarżonej decyzji jest niezgodna z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem działka o nr [...] widnieje w katastrze nieruchomości jako grunt rolny i w związku z tym działka o numerze wtórnym [...] nie może stanowić obszaru poniżej [...] ha. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity z 2001r. Nr 79, poz.856) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004r. Nr 261, poz. 2063) utrzymało zaskarżoną decyzję. w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie podziałowe zostało wszczęte z urzędu i nie można oceniać zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem taka możliwość istnieje tylko w przypadku postępowania podziałowego prowadzonego na wniosek. W związku z tym, mając na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999, Nr 43, poz. 430), Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela stanowisko Burmistrza O., iż projektowany podział nie narusza przepisów regulujących wydzielanie gruntów na potrzeby budowy dróg. Organ podkreślił też, że działka nr [...] wykorzystywana jest wprawdzie do celów rolniczych, to jednak zakaz jej podziału został uchylony z uwagi na art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stało się tak na skutek wydania w dniu 4 sierpnia 2003r. przez Burmistrza O. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Organ II instancji wskazał również, iż zarzut odwołania, że budowa drogi dojazdowej do obwodnicy (będącej drogą wojewódzką) nie stanowi celu publicznego jest błędny. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych droga wojewódzka (obwodnica O.) ma charakter drogi publicznej, zatem podział działki nr [...] dokonany w celu wyznaczenia jej pasa drogowego był możliwy z urzędu. Natomiast równoległa do obwodnicy droga dojazdowa nie została określona przez organ administracji I instancji jako droga publiczna. Organ odwoławczy podał też, że zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999r. określenia "zbiorcza" i "dojazdowa" oznaczają klasę drogi publicznej i wyjaśnił, że dojazdowe mogą być tylko drogi gminne, natomiast zbiorcze mogą być drogi wojewódzkie, powiatowe, a wyjątkowo także gminne i w związku z tym, w przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z drogą publiczną, co czyni możliwym dokonanie podziału nieruchomości z urzędu. W skardze na powyższa decyzję [...] zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego i podnieśli argumentację podobną jak tę z odwołania. Ponadto wskazali, że projektowana droga w żadnym punkcie nie jest bezpośrednio połączona z planowaną obwodnicą, jest odrębnym pasem, który łączyłby się jedynie z jedną z istniejących ulic (ul. 5 –go Stycznia), a którego zakończenie byłoby "ślepe" – przy korycie rzeki M. i byłby to dojazd do kilkunastu działek rolnych, powstałych w wyniku zaprojektowanego podziału. Podkreślili także, iż jako właściciele działki nr [...] ujętej w decyzji z dnia 4 sierpnia 2003r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania, nie wyrażają zgody na jej podział, a w szczególności na wydzielenie działki rolnej o nr [...] o powierzchni [...]ha. Zdaniem skarżących decyzja podziałowa (z urzędu) z dnia 21 czerwca 2005r. winna zostać uchylona. Podali również, że projekt budowy obwodnicy obejmuje część ich działek i w związku z tym skierowali w dniu 17 stycznia 2005r. do Rady Miasta i Gminy O. list otwarty, w którym opisali słabości obecnego projektu przebiegu obwodnicy miasta O. z propozycją innej trasy jej przebiegu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie są uprawnione do merytorycznego rozstrzygania sprawy. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji, w zakresie wyżej wskazanym, uznał że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Burmistrz O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonych w O. oznaczonych jako działka nr [...] zapisana w Kw nr [...] i działka nr [...], zapisana w Kw nr [...] stanowiących własność E. i W.D. Art. 97 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli: 1. jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, 2. nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. W przedmiotowej sprawie poza zakresem rozważań pozostaje sytuacja objęta dyspozycją art. 97 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy. W art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazał, że celem publicznym jest między innymi wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. W powołanej ustawie brak jest jednak definicji drogi publicznej i dlatego w tym zakresie należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Art. 2 ust. 1 powyższej ustawy stanowi, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Podział ten przyjęty też został w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 98 ust. 1). W myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest więc każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wyróżnikami drogi publicznej są zatem: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 roku, sygn. akt IV SA 992/87, O NSA 1989/2/70). W rozpatrywanej sprawie niezbędnym było więc ustalenie, czy droga mająca przebiegać między innymi przez działkę nr ewidencyjny [...] położoną w O. stanowiącą własność E. i W.D. spełnia kryteria dające podstawę zakwalifikowania jej jako drogi publicznej, albowiem tylko wówczas istniała możliwość wszczęcia z urzędu postępowania o podział nieruchomości skarżących oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Burmistrz O. w swej decyzji z dnia [...] roku zatwierdzającej z urzędu projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, powołał się na postanowienie z dnia [...] roku w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania proponowanego podziału tej nieruchomości mającego na celu wydzielenie 3 niezależnych działek o nr [...],[...] i [...] oraz wskazał, że działka [...] jest przeznaczona pod odcinek zamienny drogi wojewódzkiej nr 307 – tzw. obwodnicy O.. E. i W.D. w odwołaniu od tej decyzji zakwestionowali projektowany podział działki nr [...]. W szczególności podnieśli, że wydzielenie działki [...] nastąpiło pod budową drogi zbiorczej – dojazdowej, która nie jest drogą publiczną. Nie jest to więc realizacja celu publicznego. Zdaniem odwołujących jest to droga "ślepa" służąca dojazdowi do kilku pól. E. i W.D. zarzucili również, że w projekcie podziału działka o nr wtórnym [...] ma obszar poniżej 0,3 ha, a ponieważ działka nr [...] jest gruntem rolnym i przy podziale z urzędu wydane warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie mają zastosowania realizacja zaskarżonej decyzji byłaby niezgodna z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego a w szczególności wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności powinno ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Organ II instancji słusznie, zdaniem Sądu, przyjął, że skoro organ I instancji wszczął postępowanie podziałowe z urzędu, to nie można oceniać zgodności projektowanego podziału z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz należy badać zgodność z przepisami odrębnymi (art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W pierwszej kolejności winien jednak, odnosząc się do zarzutów odwołania, wykazać na jakiej podstawie, ze wskazaniem konkretnych dowodów, twierdzi, że droga której budowa ma być realizowana między innymi na działce [...] nie jest drogą wewnętrzną, jak uważają skarżący, lecz drogą publiczną, czyli chodzi o realizację celu publicznego umożliwiającą wszczęcie z urzędu postępowania o podział nieruchomości. Należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że droga wojewódzka (obwodnica O.) ma charakter drogi publicznej. Trudno jednak ocenić prawidłowość twierdzenia organu, że podział działki [...] dokonany w celu wyznaczenia pasa drogowego obwodnicy był możliwy z urzędu. W uzasadnieniu decyzji brak bowiem jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego w niniejszej sprawie według organu chodzi o pas drogowy. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ odwoławczy podał, że równoległa do obwodnicy droga dojazdowa nie została określona przez organ I instancji jako droga publiczna. Wskazał też, że w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2005 roku towarzysząca obwodnicy droga została nazwana drogą dojazdową zbiorczą, a w piśmie z dnia 18 mają 2005 roku z-ca Burmistrza użył określenia zbiorcza. Organ II instancji powołał się na § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) podnosząc, że określenia "zbiorcza" i "dojazdowa" oznaczają klasę drogi publicznej, przy czym dojazdowe mogą być tylko drogi gminne, zaś zbiorcze – drogi wojewódzkie, powiatowe a wyjątkowo też gminne. Powyższe, w ocenie Sądu, nie może być jednak uznane za wyczerpujące wyjaśnienie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W orzecznictwie ugruntował się bowiem pogląd, że z decyzji i jej uzasadnienia winno wynikać jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygniecie. Wywody organu odwoławczego nie są oczywiste. Należy przy tym pamiętać, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych – art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, LEX nr 41974.). Ponadto podkreślić trzeba, że organ administracji publicznej stosował różne określenia na oznaczenie drogi, pod budowę której przeznaczono w projekcie podziału działkę nr [...] i tak przykładowo w postanowieniu z dnia [...] roku Burmistrz O. mówi o "odcinku drogi obwodowej z zjazdem (w formie drogi dojazdowej zbiorczej)", w piśmie z dnia 18 maja 2005 roku, skierowanym do [...], jest mowa o "drodze zbiorczej zapewniającej dojazd do obwodnicy" a w decyzji organu I instancji z dnia 21 czerwca 2005 roku, pojawiło się określenie "odcinek zamienny drogi wojewódzkiej" i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze używając określenia pas drogowy drogi wojewódzkiej (obwodnicy O.) było zobligowane swoje twierdzenie wyczerpująco uzasadnić. Tym bardziej, że w aktach administracyjnych brak dokumentów, na podstawie których możnaby jednoznacznie ustalić charakter i przebieg tej drogi, a we wcześniejszych (uchylonych) postanowieniach organ używał też określenia "odcinek drogi wewnętrznej", według zaś art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi a ich budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie należy do zarządcy terenu. W tej sytuacji zaskarżona decyzji uchyla się w zasadzie spod kontroli Sądu. Do skargi dołączono natomiast mapy, których źródło pochodzenia nie jest znane i które nie stanowiły załącznika do decyzji I bądź II instancji, a pojawia się w nich oznaczenie – "Droga dojazdowa D-5" oraz podane są dane techniczne. Załącznik ten dołączony do skargi był organowi odwoławczemu znany, a jednak udzielając odpowiedzi na skargę, organ w ogóle nie odniósł się do tego załącznika. Sąd orzekający stwierdza, iż brak odniesienia się do treści załącznika (map) tym bardziej rodzi wątpliwość czy objęta niniejszym postępowaniem droga w istocie jest drogą dojazdową w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno więc, mając na względzie powyższe uwagi, zgromadzić materiał dowodowy przede wszystkim w postaci map obrazujących przebieg obwodnicy miasta O. wraz z przebiegiem dróg dojazdowych do tej drogi, z zaznaczeniem granic działki skarżących i sposobem podziału nieruchomości (działka [...]), a następnie ustosunkować się do zarzutów odwołania, w tym także do kwestii wydzielenia działki nr [...] w O. o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, pamiętając o obowiązku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Organ powinien też odnieść się do map załączonych do skargi. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd uznał, że zaskarżona decyzji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa), w stopniu który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka D.W.