III SA/Po 234/15

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Barbara Koś WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku przy udziale sprawy ze skargi E.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] lutego 2015 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. E.S., zwana dalej skarżącą, wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne, a wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej – jedynym źródłem dochodu jest zasiłek dla bezrobotnych oraz świadczenie alimentacyjne otrzymywane z Funduszu Alimentacyjnego. Utrzymanie dziecka i siebie oraz opłacenie mieszkania są kosztami przewyższającymi dochód, w szczególności ze względu na fakt, iż dziecko jest alergikiem – ma skazę białkową i wymaga specjalnych produktów żywieniowych oraz leczniczych, co uniemożliwia również przyjęcie dziecka do żłobka. Ojciec dziecka jest niewypłacalny i uchyla się od jakiejkolwiek pomocy. Ponadto skarżąca wskazała, że ze względu na dziecko wymagające stałej opieki nie jest w stanie podjąć pracy. Pismem z dnia [...].12.2014 r. skarżąca wniosła o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Skarżąca wskazała, że samotnie wychowuje dziecko, które w związku z alergią nie mogło trafić do żłobka, a ona podjąć zatrudnienie. Korzysta z pomocy MOPS i nie jest w stanie zapłacić zaległych składek, gdyż otrzymywane zasiłki nie wystarczają jej na życie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. odmówił skarżącej umorzenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za miesiąc [...].2014 w kwocie [...] zł (w tym składek – [...] zł oraz odsetek liczonych na dzień [...].10.2014 r. – [...] zł), na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...].2013, [...].2013, [...].2014 r. w łącznej kwocie [...] zł (w tym z tytułu składek – [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...].10.2014 r. – [...] zł, kosztów upomnienia – [...] zł), Fundusz Pracy za okres [...].2013, [...].2014 r. w łącznej kwocie [...] zł (w tym z tytułu składek [...] zł, kosztów upomnienia – [...] zł). W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zaszły przesłanki całkowitej nieściągalności, bowiem skuteczne postępowanie egzekucyjne na poczet należności objętych postępowaniem prowadził Dyrektor Oddziału ZUS w P.. Sytuacja finansowa została ustalona na podstawie m.in. zaświadczenia wydanego przez MOPS wraz z kartą zrealizowanych świadczeń, decyzji Starosty P. uznającej skarżącą za osobę bezrobotną i przyznającą prawo do zasiłku od dnia [...].07.2014 r., oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej, postanowieniu o wpisie ojca dziecka skarżącej, zobowiązanego do świadczenia alimentacyjnego, na listę dłużników niewypłacalnych. Organ wskazał, że skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej od lipca 2014 r., jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i pobiera zasiłek w kwocie [...] zł, posiada również dochód z tytułu świadczenia alimentacyjnego oraz zasiłku rodzinnego w łącznej kwocie [...] zł. Na utrzymaniu pozostaje 1 dziecko. W oświadczeniu skarżąca wskazała stałe wydatki związane z utrzymaniem z tyt. miesięcznych opłat w łącznej wysokości [...] zł oraz koszty związane z leczeniem [...] zł miesięcznie. Skarżąca posiada zobowiązania pieniężne u osób fizycznych w wysokości [...] zł oraz inne zobowiązania w wysokości [...] zł. Zobowiązania te, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, są okazjonalnie spłacane. Skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających brak możliwości podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, w szczególności orzeczeń o niezdolności do pracy wydanych przez lekarzy orzeczników ZUS bądź o stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie sytuacja finansowa jest trudna, jednak nie ma charakteru trwałego. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności organ nie zdecydował się również na umorzenie zadłużenia na podstawie § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zwanego dalej rozporządzeniem. W dniu [...] stycznia 2015 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż w jej przypadku ma miejsce całkowita nieściągalność – skarżąca nie posiada majątku, korzysta z pomocy społecznej, jest samotną matką, której dziecko jest nieletnie i otrzymuje alimenty z Funduszu Alimentacyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność, a w postępowaniu egzekucyjnym nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych. Organ ponownie analizując materiał dowodowy odniósł się ponadto do oświadczenia skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r., zgodnie z którym okresowo mieszka ona z rodzicami, jednak nie wskazała ich jako osób wspólnie gospodarujących. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, iż w jej ocenie zachodzi w jej przypadku całkowita nieściągalność, a nadto zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżąca mieszka sama z dzieckiem, natomiast rodzice mieszkają za granicą i nie otrzymuje od nich pomocy finansowej, zatem nie wykazuje ich jako osób wspólnie gospodarujących. Pomoc państwa jest niewystarczająca, zwłaszcza wziąwszy pod uwagę alergię dziecka i niemożliwość podjęcia pracy. Skarżąca nie spłaca żadnych długów, nawet okazjonalnie. Dziecko jest zbyt małe, by wystąpić do zespołu lekarzy orzeczników o stwierdzenie niepełnosprawności. Do skargi skarżąca załączyła szereg dokumentów, w tym zapadłe w jej oraz jej dziecka sprawie orzeczenia sądów, decyzje, zawiadomienia i tytuły wykonawcze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał, że istnieje możliwość ratalnej spłaty zadłużenia oraz nie można wykluczyć, że sytuacja skarżącej ulegnie zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma zatem prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. W myśl ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: - dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; - sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; - nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; - nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; - wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; - naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; - jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być przy tym w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3 a). Zgodnie natomiast z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS ma charakter uznaniowy a to oznacza, ż nie może być ona całkowicie dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprowadza się wyłącznie do kontroli jej legalności, a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje wyłącznie zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi - w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2007 r., V S.A./Wa 1876/07, lex nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10.02.2009 r., I S.A./Gd 874/08, lex nr 483118). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2006 r., III S.A./Wa 2994/06, lex nr 306945; wyrok WSA w Gliwicach z 06.02.2009 r., III S.A./Gl 1421/08, lex nr 484073). W omawianej sprawie dokonując takiej kontroli legalności decyzji Sąd stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej winien wyjaśniać dokładnie stan faktyczny danej sprawy, zbierając i rozpatrując cały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wpływającą na kwestię odpowiedniego rozłożenia ciężaru dowodu w tym postępowaniu. Organ winien generalnie przeprowadzać niezbędne dowody z urzędu (zasada oficjalności postępowania) oraz wnioskowane przez stronę (zob. m. in., B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 68-69). W ocenie Sądu nie dokonano wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do podjęcia jednoznacznej oceny istnienia przesłanek wskazanych w dyspozycji § 3 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i dotyczących wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić dochodzonych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych bądź też istnieje przewlekła choroba zobowiązanego pozbawiająca go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności). Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności wobec ZUS organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien m. in. porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody (rzeczywiste czy potencjalne), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (wyrok NSA z 10.10.2007 r., II GSK 176/07, lex nr 399183). Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania (wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r., V S.A./Wa 2247/07, lex nr 484964). Możliwości majątkowe, płatnicze i zarobkowe nie mogą być przy tym rozpatrywane w oderwaniu od sytuacji zobowiązanego. Organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności . Skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej i nie posiada majątku. Nadto skarżąca ze względu na stan zdrowia – alergię – małoletniego dziecka, którego jest wyłącznym opiekunem, ma trudności ze znalezieniem pracy. Jedynym dochodem strony jest stały zasiłek z MOPS. Organ wskazał, że skarżąca pobiera zasiłek jako osoba bezrobotna. Zgodnie jednak z decyzją Starosty P. z dnia [...] lipca 2014 r. skarżąca została uznana za osobę bezrobotną i przyznano jej prawo do zasiłku od dnia [...] lipca 2014 r., przy czym ustawowy okres pobierania zasiłku wynosi 180 dni, o ile wcześniej nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. Od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy minęło [...] dni. Ponadto wskazać należy, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek o umorzenie należności składkowych należy rozważyć aktualną sytuację materialną i życiową zobowiązanego, a nie opierać się na przypuszczeniach co może być w przyszłości - np. ew. spłacania zobowiązań skarżącej czy tego, że skarżąca ma możliwość podejmowania zatrudnienia i pozyskiwania dochodów. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 14.05.2009r., sygn. III SA/Lu 71/09, Lex nr 558761). Zatem argumentacja organu, że w przyszłości sytuacja wnioskodawcy może się zmienić jest w ocenie Sadu nieuprawniona i stanowi przekroczenie granic uznania administracyjnego. Należy zwrócić także uwagę na fakt, że korzystanie przez zobowiązaną z pomocy państwa świadczy o jej trudnej sytuacji finansowej, a ta okoliczność – jak wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15.04.2009 r. (sygn. VSA/Wa 4/09, Lex nr 533296) – stanowi dodatkową okoliczność przemawiającą za uwzględnieniem żądania o umorzenie zadłużenia. Jest bowiem oczywistym, że spłata nawet najmniejszej kwoty zaległości z zasiłku oznacza konieczność zwiększenia środków pozyskiwanych z pomocy społecznej, co jest sprzeczne z interesem publicznym. Organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, natomiast ogólniki nie przystające do ustalonych okoliczności nie powinny być akceptowane. Obowiązek szczególnie starannej kontroli decyzji podejmowanych w formie uznania administracyjnego, wymaga oddania tego typu rozstrzygnięć kontroli i nie może oznaczać kontroli li tylko formalnej, sprowadzającej się do akceptacji rozstrzygnięć stwarzających pozory poprawności, a w istocie rzeczy unikających rozważenia obu przeciwstawnych interesów społecznego i strony oraz dokonania oceny skutków przedłożenia jednego z nich nad drugi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien powinien dokonać ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji, materialnej i zdrowotnej skarżącej oraz faktu korzystania przez stronę ze stałej pomocy społecznej, a następnie dokonać ponownej oceny zebranego materiału dowodowego w ramach uznania administracyjnego zgodnie z przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną zaskarżonej decyzji. Ze względu na naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł w pkt. 1 wyroku o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art.135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.