III SA/Lu 71/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oraz odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku A. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz fundusz pracy i koszty upomnienia. Odmowa umorzenia należności została uzasadniona następującymi okolicznościami faktycznymi i argumentacją prawną: Organ wskazał na wstępie, że omimo trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy z uwagi na brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz 10-cio letniego okresu dochodzenia należności. W dalszej kolejności organ przytoczył przepisy stanowiące podstawę umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W pierwszym rzędzie organ odniósł się do wskazanej w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, z późn. zm., dalej także jako: ustawa systemowa) przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Analizując sprawę pod kątem zaistnienia tej przesłanki organ doszedł do przekonania, że w przypadku skarżącego nie została ona spełniona. W ocenie organu nie zaistniały sytuacje opisane w art. 28 ust. 3 ustawy systemowej, doprecyzowującego przesłankę całkowitej nieściągalności. W szczególności organ podkreślił, że w sprawie skarżącego nie zostało wydane postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Relacja o trudnej sytuacji materialnej skarżącego przekazana przez Ośrodek Pomocy Społecznej nie stanowi podstawy do uznania należności jako całkowicie nieściągalnych. W związku z powyższym organ zbadał również przesłanki umorzenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, który to przepis pozwala na umarzanie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności, w uzasadnionych przypadkach, doprecyzowanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365, z późn. zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Oceniając sytuację rodzinną i majątkową skarżącego pod kątem spełnienia określonej w § 3 rozporządzenia przesłanki zaistnienia sytuacji, w której zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, organ doszedł do przekonania, że przesłanka ta nie została spełniona. W oparciu o przedłożone przez skarżącego informacje oraz wywiad przeprowadzony przez pracownika OPS ustalono, że mieszka on wspólnie z konkubiną oraz dwójką dzieci. Rodzina utrzymuje się z dorywczej pracy konkubiny skarżącego, za ktorą otrzymuje wynagrodzenie ok. 500 zł miesięcznie. Skarżący ze względu na stan zdrowia nie osiąga dochodów. Posiada zadłużenie wobec ZOZ w N. oraz zaległości czynszowe. W ocenie organu, sytuacja materialna skarżącego i jego rodziny jest trudna, jednakże zadłużenie wobec ZUS powstało w 2004 r. i na początku 2005 r. tj. w tych latach gdy jeszcze stan zdrowia skarżącego był dobry i nawet do daty wypadku nie podjął próby redukcji zadłużenia. W związku z powyższym trudna sytuacja finansowa spowodowana przez aktualny stan zdrowia skarżącego nie jest okolicznością uzasadniającą umorzenie zadłużenia z tytułu nie opłaconych należności składkowych. Brak dochodów pozwalających na opłacenie zadłużenia nie powinien być bowiem równoważony ze środków stanowiących przychód Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z których finansowana jest m.in. wypłata bieżących świadczeń osobom uprawnionym, stanowiącym szeroką grupę społeczną. Należności te w sposób znaczny zasilają system ubezpieczeń społecznych i przyczyniają się do unikania zaciągania zobowiązań w celu zapewnienia stałej płynności finansowej poszczególnych funduszy, którymi dysponuje ZUS, a w konsekwencji zapobiegają powiększaniu długu publicznego. Organ wskazał w dalszych wywodach, iż z przedłożonych dokumentów dotyczących stanu zdrowia skarżącego wynika, że schorzenie u niego występujące nie ma charakteru trwałego i w przyszłości będzie mógł podjąć zatrudnienie. Podniesiona we wniosku trudna sytuacja materialna w jakiej znajduje się skarżący, nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie ze względu na jej powszechny i skutkowy charakter oraz nie stanowi wystarczającej przesłanki umorzenia należności. Decyzje w sprawach umorzenia wydane na podstawie art. 28 ustawy systemowej, jak również na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie umorzenia należności oparte są na uznaniu administracyjnym tj. na konstrukcji prawnej pozwalającej organowi uprawnionemu do podjęcia decyzji na wybór konsekwencji prawnych zaistnienia sytuacji do której odnosi się dyspozycja normy prawnej. Oznacza to, że nawet zaistnienie przesłanki "całkowitej nieściągalności" , jak również "ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek" nie musi prowadzić do pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Na decyzję tę skarżący wniósł skargę do sądu domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 kpa oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń oraz przepisów prawa materialnego art. 28 ust. 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne polegające na błędnej wykładni tych przepisów. Według A. G. organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego w zakresie osiąganych dochodów przez stronę jak i jej wydatków związanych z funkcjonowaniem rodziny. Organ również nieprawidłowo przyjął, że uiszczenie zaległości jest możliwe bez pozbawienia skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący ze względu na stan zdrowia nie może podjąć pracy zarobkowej, a jego żona także nie jest w stanie znaleźć pracy z uwagi na barierę językową. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej dopuścił się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Uchybienia te , ale nie wszystkie zostały wskazane przez skarżącego, jednakże sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania z urzędu kompleksowej kontroli zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem, niezależnie od wniosków i argumentów podnoszonych w skardze i przywołanej tam podstawy prawnej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.). Niewątpliwie słuszne jest stwierdzenie organu, oparte zresztą na poglądach orzecznictwa, iż nawet zaistnienie określonych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, nie obliguje organu do wydania decyzji o umorzeniu należności. Decyzja o umorzeniu opiera się bowiem na uznaniu administracyjnym. Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Powyższe stwierdzenie musi być obwarowane pewnymi istotnymi w przedmiotowej sprawie zastrzeżeniami. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy i nie będzie sprzeczny z zasadami logiki i wnioskami płynącymi z doświadczenia życiowego. Nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia właśnie w przypadku decyzji uznaniowych. Odnosząc powyższe uwagi do oceny zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że organ orzekający w sprawie nie dopełnił wymogu pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył wspomniane art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oceniając sytuację majątkową i rodzinną skarżącego organ przyjął, opierając się wyłącznie na wywiadzie przeprowadzonym przez OPS , iż aktualnie źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę konkubiny skarżącego w kwocie 500 zł. Organy obu instancji nie wyjaśniły jednak jakie wydatki ponosi ta rodzina. Na utrzymaniu jej pozostaje dwoje małoletnich dzieci w wieku szkolnym. Ponadto skarżący cały czas się leczy i brak jest ustaleń organów jakie wydatki pochłania proces leczenia. Koszty nabycia leków, pobyty w szpitali i rehabilitacji czy ewentualnie inne wydatki związane z leczeniem mają istotne znaczenie dla ustalenia stanu majątkowego skarżącego, mogą bowiem stanowić istotne obciążenie finansowe. Organ tymczasem nie podjął żadnych starań w celu ustalenia, jaka jest wysokość ewentualnych wydatków skarżącego z tym związanych (np. poprzez wezwanie do przedstawienia rachunków, czy przesłuchanie w charakterze strony A. G.). Błędem organu, naruszającym obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, było nieustalenie miesięcznych obciążeń rodziny skarżącego z tytułu czynszu, opłat za energię elektryczną, gaz czy innych świadczeń związanych z utrzymaniem rodziny. Z wywiadu przeprowadzonego przez pracowników OPS jak i pism skarżącego wynika, iż rodzina jego posiada cały szereg zobowiązań. Wprawdzie obciążenia te nie mogą same w sobie stanowić przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, ale też nie mogą być całkowicie pominięte przy ocenie sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o umorzenie. Organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do ustaleń pracownika OPS , iż rodzina głoduje i jest niewydolna finansowo. Powyższe uchybienia organu mają wpływ na prawidłowe ustalenie sytuacji majątkowej skarżącego. Organy nie mogą wyłącznie opierać się na informacjach samego skarżącego czy też wywiadu OPS , ale powinny podjąć z urzędu inicjatywę weryfikacji otrzymanych informacji. Tymczasem kluczowa reguła postępowania dowodowego – wspomniana zasada prawdy obiektywnej – wymaga inicjatywy samego organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. To organ z urzędu, a nie strona, jest zobowiązany do gromadzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może zatem zachowywać się w sposób oportunistyczny i zdawać się wyłącznie na aktywność strony. Wskazana zasada oficjalności postępowania dowodowego nie przestaje obowiązywać w sprawach dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że co prawda z przepisów regulujących zasady umorzenia należności z tytułu składek wynika, że to wnioskujący ma wykazać zaistnienie przesłanek umorzenia, na przykład, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności. Z drugiej strony jednak, na podstawie przepisów k.p.a., obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2007 r., V SA/Wa 352/07, LEX nr 334121; podobnie WSA w Warszawie w wyrokach z 18 grudnia 2006 r., III SA/Wa 2923/06, LEX nr 306959 oraz z 3 lipca 2006 r., III SA/Wa 1162/06; LEX nr 258491). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że jeżeli "organ administracji uznaje za niewystarczające informacje złożone przez stronę w wyniku wykonania wezwania organu, powinien wystosować kolejne wezwanie, wskazując przy tym konkretnie dokumenty, które w jego przekonaniu mają znaczenie w sprawie. Strona nie musi bowiem domyślać się, o jakie dokumenty chodzi organowi". Ponadto: "Obowiązek, zawarty w art. 7 k.p.a., zostanie dochowany, gdy strona wezwana do złożenia dodatkowych dowodów ze wskazaniem okoliczności, których dowody te powinny dotyczyć, nie zrealizuje stawianych jej wymogów" (por. wyroki WSA w Warszawie z 14 listopada 2006 r., III SA/Wa 1929/06, LEX nr 328543 oraz z 7 listopada 2006 r., III SA/Wa 2070/06, LEX nr 328921). Odnosząc powyższe uwagi do sytuacji zaistniałej w badanej sprawie trzeba stwierdzić, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej i zasady oficjalności postępowania dowodowego. Organ wezwał wprawdzie skarżącego do przedstawienia dokumentów potwierdzających jego szczególną sytuację materialną i zdrowotną, ale po przedstawieniu dokumentów, gdy wątpliwości budziło wiele istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nie podjął ani z urzędu starań o ich wyjaśnienie, ani nie wezwał skarżącego do bardziej precyzyjnego udokumentowania jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Tymczasem mając treść oświadczenia skarżącego organ bez trudu mógł ustalić, jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia i jakie dokumenty mogą być potrzebne, a wobec tego mógł wezwać skarżącego ponownie, bardziej precyzyjnie określając zakres spraw wymagających wyjaśnienia. Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zrozumiałe jest, iż skarżący posiadający dzieci w pierwszym rzędzie będzie dążyć do zaspokojenia potrzeb małoletnich, tym bardziej, iż aktualnie rodzina cierpi na brak żywności i po prostu głoduje. Również niemożliwe do zaakceptowania jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż 10-letni okres przedawnienia należności stanowi przeszkodę w ich umorzeniu. Stanowisko takie jest sprzeczne z ideą instytucji umorzenia należności z tytułu składek, gdyż po dziesięciu latach i tak należności te ulegają przedawnieniu, a więc bez ich umarzania nie mogą być dochodzone. Ustawodawca stworzył mechanizmy prawne umożliwiające umorzenie należności według stanu majątkowego strony aktualnego w czasie rozpatrywania wniosku o umorzenie należności. Tak wiec, przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych składek organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności. Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że organ naruszył podstawowe zasady postępowania dowodowego – zasadę prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Takie uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do nieprawidłowej subsumpcji, a więc albo błędnego zastosowania albo błędnej odmowy zastosowania przepisu. W konsekwencji może dojść do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W obecnej chwili należy jeszcze raz podkreślić, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a w każdym razie argumentacja dotycząca stanu faktycznego, zawarta w uzasadnieniu decyzji jest skąpa. Organ zatem musi wyjaśnić, jaka jest sytuacja majątkowa skarżącego, ale nie opierając się na jakichś ogólnikach lecz poprzez wskazanie konkretnych kwot i składników, składające się na nią. Następnie organ ustali jakie wydatki ponosi skarżący. Dopiero wówczas będzie można stwierdzić, że nie zachodzi całkowita nieściągalność zadłużenia. Tym bardziej, iż organ w ogóle nie rozważył czy przy dochodach czteroosobowej rodziny wynoszącej 500 zł istnieje możliwość uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucji. Również dopiero, po powyższych ustaleniach będzie można stwierdzić, czy ściągniecie należności w istocie nie pozbawi skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Znając zaś możliwe następstwa prowadzonej ewentualnie egzekucji i ważąc starannie racje dłużnika i niemniej istotny interes publiczny, organ będzie mógł podjąć decyzję, czy zgadza się na umorzenie należności, czy chce kontynuować ich ściągnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że spełniona została przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania (innych niż stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pomimo uwzględnienia skargi nie określił, stosownie do art. 152 p.p.s.a., czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, gdyż było to bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że przedmiotem skargi jest decyzja odmowna, a więc nie podlegająca wykonaniu. Mając powyższe na względzie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.