III SA/Po 236/20

Dnia 01 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty oddala skargę D. L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, pismem z dnia [...] września 2019 roku, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] listopada 2015 roku do [...] grudnia 2015 roku oraz naliczenia opłaty. W ocenie wnioskodawczyni powołana powyżej decyzja obarczona jest wadą nieważności, gdyż wydana została przez nieuprawnioną jednostkę oraz podpisana przez osobę, która nie legitymowała się upoważnieniem do jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku (nr [...]) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że decyzja z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) została sporządzona na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg i popisana przez G. K. – Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu. W podstawach prawnych wydania tej decyzji wskazana została uchwała Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Zgodnie z §7 pkt 7 zmienionego regulaminu organizacyjnego do zakresu działania dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. należy "Wydawanie decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi". Natomiast z mocy uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] G. K. – dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zarządu Powiatu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. D. L., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca zażądała uchylenia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności podnosząc: - naruszenie art. 156 §1 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w tych przepisach, - naruszenie art. 7, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącej, a w szczególności pominięcie braku upoważnienia dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. do wydawania decyzji w imieniu i na rzecz jednostki organizacyjnej -Powiatowego Zarządu Dróg w K. . W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] jest wadliwa, bo nie można zidentyfikować zamieszczonych pod uchwałą podpisów, a tym samym nie można stwierdzić, czy osoby podpisujące uchwałę były uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu Zarządu Powiatu. Skutki prawne wywołuje jedynie podpis starosty (pieczęć oraz znak graficzny). Zdaniem autora skargi tak sporządzony dokument nie wywołuje skutków prawnych w postaci upoważnienia G. K. - dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. do działania w imieniu Zarządcy Drogi; dokument jest jedynie projektem upoważnienia. Zdaniem strony skarżącej zakwestionowana decyzja nie zawiera żadnej wzmianki, że podmiotem wydającym decyzję był Zarząd Powiatu K. . W "główce" zakwestionowanej decyzji widnieje nazwa oraz dane identyfikacyjne "Powiatowego Zarządu Dróg", co wskazuje, że organem wydającym decyzje była jednostka organizacyjna. Tymczasem zgodnie z §5 pkt 8 regulaminu organizacyjnego wydawanie decyzji nie należy do kompetencji Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Wskazując na treść art. 19 §2 pkt 3 w związku z art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych skarżąca podniosła, że organem uprawnionym do wydania decyzji był Zarząd Powiatu K. , a nie Powiatowy Zarząd Dróg w K. , czyli jednostka organizacyjna powiatu za pomocą, której Zarządu Powiatu wykonywał swoje obowiązki. Ustawa o drogach publicznych nie przewidywała i nie przewiduje możliwości delegacji kompetencji do wydawania decyzji na jednostki pomocnicze, lecz dopuszcza jedynie wsparcie techniczne/osobowe w procesie wydawania decyzji (możliwość upoważnienia). Autorka skargi podkreśliła przy tym, że do dnia 23 stycznia 2000 roku przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidywały możliwości upoważniania pracowników zarządu drogi do wydawania decyzji w imieniu zarządcy drogi. Natomiast zmiana przepisów ustawowych - art. 21 ust. 1a dodany przez art. 15 pkt 12 lit. b) ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.00.12.136), wprowadziła możliwość upoważnienia dyrektora PZD (pracownika jednostki organizacyjnej) do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu (zarządcy drogi), a nie w imieniu Powiatowego Zarządu Dróg (jednostki organizacyjnej). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko i argumentację zaprezentowane w skarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Skarżąca trafnie dostrzega, że decyzja z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) została zredagowana w sposób mogący usprawiedliwiać zarzut naruszenia art. 107 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.); decyzja nie zawiera wyraźnego oznaczenia organu administracji publicznej, od którego pochodzi. Brak jest jednak podstaw do przyjmowania stanowiska, że ta dostrzeżona niewłaściwa redakcja decyzji przesądza o jej wydaniu z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie jest tak, że decyzja z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) "nie zawiera żadnych danych pozwalających na zidentyfikowanie organu, który ją wydał". Kwestionowana decyzja, zgodnie z art. 107 §1 pkt 8 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz wskazaniem stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do jej wydania. Z treści tego zapisu jednoznacznie wynika, że decyzję z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) podpisał G. K. - dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. z upoważnienia Zarządu Powiatu. W podstawach prawnych wydania decyzji wskazana została uchwała Zarząd Powiatu K. z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg. Z treści tej uchwały wynika, że dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. , w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi, wydaje decyzje z upoważnienia Zarządu Powiatu i w jego imieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, bez naruszenia art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, przyjęło ustalenia faktyczne, co do tego, że decyzja z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) "została wydana na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg w K. ". Wbrew sugestiom zawartym w skardze, uznać należy, że "opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" nie pełnią funkcji oznaczenia organu wydającego decyzję. "Opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" wskazują jednostkę organizacyjną, zasoby osobowo/techniczne obsługujące organ – Zarząd Powiatu K. w zakresie załatwiania spraw dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia powiązanej z takim zajęciem opłaty. Dane jednostki organizacyjnej, która sprawuje obsługę Zarządu Powiatu, pełnią funkcję i wskazują "adres dla doręczeń". W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że ustalenia przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszają przepisy postępowania, bo organ nie uznał, że "opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" nie są danymi, które identyfikują organ wydający decyzję. Stanowisko organu jest logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Na podstawie treści pieczątki osoby podpisanej pod decyzją oraz po lekturze treści aktów wskazanych w podstawach prawnych decyzji (zmienionego regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w K. ) można/da się jednoznacznie ustalić, że decyzja z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) została wydana przez Zarząd Powiatu K. , czyli przez zarządcę drogi w rozumieniu art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2015, poz. 460 ze zm.). Z powyższych względów Sąd uznaje, że naruszenie art. 107 §1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego wyczerpuje się co najwyżej w sferze niewłaściwej redakcji dokumentu, ale nie oznacza naruszenia właściwości, czy też rażącego naruszenia prawa. Analiza treści decyzji z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) pozwala jednoznacznie ustalić organ, który ją wydał. Nieuzasadnione są zarzuty, że decyzja z dnia [...] października 2015 roku (nr [...]) została wydana przez osobę, która nie dysponowała prawidłowym upoważnieniem. Zgodnie uchwałą Rady Powiatu K. Nr [...] z dnia [...] marca 1999 roku w sprawie uchwalenia statutu Powiatu K. obowiązująca na dzień udzielenia upoważnienia (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 12 kwietnia 1999 roku Nr 16, poz. 271) do podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu K. wymagane było kworum co najmniej połowy "ustawowego składu" Zarządu (§59 ust.1 w związku z §10 ust. 1 statutu Powiatu K. ). Zarząd Powiatu liczył wówczas sześciu członków (§52 statutu Powiatu K. ). Podpis na uchwale złożyli "wszyscy członkowie zarządu", którzy brali udział w posiedzeniu Zarządu i wydaniu uchwały (§59 pkt 3 statutu Powiatu K. ). Wbrew twierdzeniom skargi możliwa jest identyfikacja podpisów pod uchwałą Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 1999 roku nr [...]/99 (upoważnienie). W protokole posiedzenia Zarządu Powiatu K. z dnia [...] lipca 1999 roku wskazani zostali z imienia i nazwiska członkowie zarządu uczestniczący w posiedzeniu, na którym została podjęta między innymi uchwała nr [...] oraz uchwała nr [...]. Protokołu z posiedzenia Zarządu wskazuje, że udział w posiedzeniu brało pięciu członków Zarządu Powiatu. Uchwała dotycząca upoważnienia dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. do wydawania decyzji zawiera pięć podpisów. Analiza i porównanie treści protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z treścią uchwały nr [...] oraz uchwały nr [...] potwierdza, że G. K. - dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w K. od dnia [...] lipca 1999 roku dysponował upoważnieniem do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu K. w zakresie spraw dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na zarzuty dotyczące zmian w prawie po dacie udzielenia G. K. upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu K. w zakresie spraw dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Nieuzasadnione jest stanowisko, że do dnia wejścia w życie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych brak było podstaw/możliwości do upoważniania pracowników zarządu drogi do wydawania decyzji w imieniu zarządcy drogi. Ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego, od dnia 23 października 1987 roku, przewiduje możliwość realizacji władztwa administracyjnego w zakresie wydawania decyzji przy wykorzystaniu instytucji dekoncentracji zadań (art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Na dzień 21 lipca 1999 roku, tj. dzień podjęcia uchwały Nr [...] (upoważnienie), przepis art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego obowiązywał w następującym brzmieniu "Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń". Zarządcą dróg powiatowych na dzień udzielenia upoważnienia był zarząd powiatu - art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 1985r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Do zadań zarząd powiatu należało wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat (art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Natomiast zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 1998r. Nr 91, poz. 578) zarząd wykonywał zadania powiatu, między innymi, przy pomocy jednostek organizacyjnych powiatu. Zgodnie z ustawą organizacja i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu miały być określane regulaminem organizacyjnym uchwalonym przez zarząd powiatu (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu). Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych jest czynnością organu o charakterze wewnętrznym. Stąd upoważnienia nie doręcza się stronie postępowania i nie musi ono znajdować w aktach postępowania (porównaj wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 roku o sygn. akt I FSK 1154/16). Jest to kwestia, która może być określona regulaminem organizacyjnym (porównaj wyrok NSA z dnia 30 października 2018 roku o sygn. akt I FSK 1712/16). W okolicznościach kontrolowanej sprawy Zarząd Powiatu K. , uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 roku, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) ustalił regulamin organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg w K. . Z kolei na mocy uchwały z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w K. do regulaminu organizacyjnego dodany został §7 pkt 7, w którym zapisano, że do zakresu działania dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. należy "Wydawanie decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi". Zarząd Powiatu K. , jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 §2 pkt 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, w ramach powierzonego mu władztwa organizacyjnego (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu) mógł rozstrzygać o udzieleniu przedstawicielstwa do wydawania decyzji administracyjnych (art. 268a ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego) pracownikowi obsługującemu ten organ (art. 33 ustawy o samorządzie powiatu). Oświadczenie woli organu o udzieleniu upoważnienia do wydawania decyzji zostało dokonane w formie pisemnej i określało zakres działań objętych upoważnieniem. Z treści uchwały z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] oraz treści uchwały z dnia [...] lipca 1999 roku Nr [...] jednoznacznie wynika, że skutki oświadczenia miały charakter czynności wewnętrznej i nie powodowały utraty kompetencji do wydawania decyzji przez Zarząd Powiatu K. . Upoważnienie udzielone G. K. zachowało moc prawną po zmianie treści art. 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych dokonanej na mocy art. 15 pkt 12 lit. a) i lit. b) ustawy z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.00.12.136). Upoważnienie udzielone na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) oraz §7 pkt 7 regulaminu organizacyjnego PZD w K. spełnia wymagania określone przepisem art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Z upoważnienia korzysta pracownik jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi i ma ono ustalony zakres, dotyczy wydawania decyzji administracyjnych w imieniu zarządcy drogi. Tym samym brak jest podstaw do formułowania oceny, że upoważnienie wygasło na skutek wejścia w życie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Z kolei brak powołania w podstawach prawnych upoważnienia przepisu art. 21 ust.1a ustawy o drogach publicznych wynika z tego, że przepis wszedł w życie już po udzieleniu upoważnienia, co nie wpływa na ważność tej czynności. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.