III SA/Po 239/20

Dnia 01 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 października 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dot. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty oddala skargę D. L. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczenia opłaty, dalej: "kwestionowana decyzja". W ocenie wnioskodawczyni decyzja ta obarczona jest wadą nieważności, gdyż wydała ją nieuprawniona jednostkę i podpisała osoba nie legitymująca się upoważnieniem do jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że kwestionowana decyzja została sporządzona na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg i popisana przez G. K. - Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...], działającego z upoważnienia Zarządu Powiatu. W podstawie prawnej tej decyzji powołano uchwałę Zarządu Powiatu z [...] lipca 1999 r. nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. Zgodnie z § 7 pkt 7 zmienionego regulaminu organizacyjnego do zakresu działania dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] należy wydawanie decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Z mocy uchwały Zarządu Powiatu z [...] lipca 1999 r. nr [...] G. K. - dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] został upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zarządu Powiatu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. D. L. wniosła na decyzję SKO skargę do sądu administracyjnego wnosząc o uchylenie jego decyzji i zarzucając naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", przez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w tych przepisach, 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wybiórczą ocenę materiału dowodowego i brak odniesienia się do wszystkich argumentów skarżącej, a w szczególności pominięcie braku upoważnienia dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] do wydawania decyzji w imieniu i na rzecz jednostki organizacyjnej -Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: - uchwała z [...] lipca 1999 r. nr [...] jest wadliwa, bo nie można zidentyfikować zamieszczonych pod uchwałą podpisów, a tym samym nie można stwierdzić, czy osoby podpisujące uchwałę były uprawnione do składania oświadczeń woli w imieniu Zarządu Powiatu; skutki prawne wywołuje jedynie podpis starosty (pieczęć i znak graficzny); tak sporządzony dokument nie wywołuje skutków prawnych w postaci upoważnienia G. K. - dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] do działania w imieniu Zarządcy Drogi; dokument jest jedynie projektem upoważnienia. - kwestionowana decyzja nie zawiera żadnej wzmianki, że podmiotem wydającym decyzję był Zarząd Powiatu [...]; w jej "główce" widnieje nazwa i dane identyfikacyjne Powiatowego Zarządu Dróg, co wskazuje, że organem wydającym decyzje była jednostka organizacyjna; tymczasem zgodnie z § 5 pkt 8 regulaminu organizacyjnego wydawanie decyzji nie należy do kompetencji Powiatowego Zarządu Dróg w [...]; - zgodnie z art. 19 § 2 pkt 3 w zw. z art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1140 ze zm.), dalej: u.d.p.", organem uprawnionym do wydania decyzji był Zarząd Powiatu [...], a nie Powiatowy Zarząd Dróg w [...], czyli jednostka organizacyjna powiatu, za pomocą której Zarządu Powiatu wykonywał swoje obowiązki; przepisy u.d.p. nie przewidywały i nie przewidują możliwości delegacji kompetencji do wydawania decyzji na jednostki pomocnicze, lecz dopuszczają jedynie wsparcie techniczne/osobowe w procesie wydawania decyzji (możliwość upoważnienia); do [...] stycznia 2000 r. przepisy u.d.p. nie przewidywały możliwości upoważniania pracowników zarządu drogi do wydawania decyzji w imieniu zarządcy drogi; zmiana przepisów - art. 21 ust. 1a dodany przez art. 15 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. nr 12, poz. 136) wprowadziła możliwość upoważnienia dyrektora PZD (pracownika jednostki organizacyjnej) do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu (zarządcy drogi), a nie w imieniu Powiatowego Zarządu Dróg (jednostki organizacyjnej). W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Skarżąca trafnie dostrzega, że kwestionowaną decyzję zredagowano w sposób mogący usprawiedliwiać zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie zawiera ona wyraźnego oznaczenia organu administracji publicznej, od którego pochodzi. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że przesądza to o jej wydaniu z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wbrew argumentacji zawartej w skardze nie jest tak, że kwestionowana decyzja nie zawiera żadnych danych pozwalających na zidentyfikowanie organu, który ją wydał. Kwestionowana decyzja, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a., zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz wskazaniem stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do jej wydania. Z treści tego zapisu jednoznacznie wynika, że podpisał ją G. K. - dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z upoważnienia Zarządu Powiatu. W podstawach prawnych wydania decyzji wskazano uchwałę Zarządu Powiatu [...] z [...] lipca 1999 r. nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg. Z treści tej uchwały wynika, że dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...], w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi, wydaje decyzje z upoważnienia Zarządu Powiatu i w jego imieniu. SKO bez naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przyjęło ustalenia faktyczne co do tego, że kwestionowaną decyzję wydano na papierze firmowym Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. Wbrew sugestiom zawartym w skardze "opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" nie pełnią funkcji oznaczenia organu wydającego decyzję. "Opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" wskazują jednostkę organizacyjną, zasoby osobowo/techniczne obsługujące organ - Zarząd Powiatu [...], w zakresie załatwiania spraw dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia powiązanej z takim zajęciem opłaty. Dane jednostki organizacyjnej, która sprawuje obsługę Zarządu Powiatu, pełnią funkcję i wskazują "adres dla doręczeń". Brak podstaw do przyjęcia, że ustalenia SKO naruszają przepisy postępowania, gdyż organ nie uznał, że "opisy/zapisy w nagłówku, czy stopce pisma/decyzji" nie są danymi, które identyfikują organ wydający decyzję. Stanowisko organu jest logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Na podstawie treści pieczątki osoby podpisanej pod decyzją i po lekturze treści aktów wskazanych w podstawie prawnej decyzji można jednoznacznie ustalić, że kwestionowaną decyzję wydał Zarząd Powiatu [...], czyli zarządca drogi w rozumieniu art. 20 pkt 8 u.d.p. Wobec powyższego naruszenie art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a. wyczerpuje się co najwyżej w sferze niewłaściwej redakcji dokumentu, ale nie oznacza naruszenia właściwości czy rażącego naruszenia prawa. Analiza treści kwestionowanej decyzji pozwala jednoznacznie ustalić organ, który ją wydał. Nieuzasadnione są zarzuty, że kwestionowaną decyzję wydała osoba nie dysponująca prawidłowym upoważnieniem. Zgodnie uchwałą Rady Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie uchwalenia statutu Powiatu [...] obowiązująca na dzień udzielenia upoważnienia (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. 271) do podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu [...] wymagane było kworum co najmniej połowy ustawowego składu Zarządu (§ 59 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 statutu Powiatu [...]). Zarząd Powiatu liczył wówczas sześciu członków (§ 52 statutu Powiatu [...]). Podpis na uchwale złożyli wszyscy członkowie zarządu, którzy brali udział w posiedzeniu Zarządu i wydaniu uchwały (§ 59 pkt 3 statutu Powiatu [...]). Wbrew twierdzeniom skargi możliwa jest identyfikacja podpisów pod uchwałą Zarządu Powiatu z [...] lipca 1999 r. nr [...] (upoważnienie). W protokole posiedzenia Zarządu Powiatu [...] z [...] lipca 1999 r. wskazano z imienia i nazwiska członków zarządu uczestniczących w posiedzeniu, na którym podjęto uchwały nr [...] i nr [...]. Protokół z posiedzenia Zarządu wskazuje, że udział w posiedzeniu brało pięciu członków Zarządu Powiatu. Uchwała dotycząca upoważnienia dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] do wydawania decyzji zawiera pięć podpisów. Analiza i porównanie treści protokołu z posiedzenia Zarządu Powiatu z treścią uchwał nr [...] i nr [...] potwierdza, że G. K. - dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] od [...] lipca 1999 r. dysponował upoważnieniem do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu [...] w zakresie spraw dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na zarzuty dotyczące zmian w prawie po dacie udzielenia G. K. upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu Zarządu Powiatu [...] w zakresie spraw dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Nieuzasadnione jest stanowisko, że do dnia wejścia w życie art. 21 ust. 1a u.d.p. brak było podstaw do upoważniania pracowników zarządu drogi do wydawania decyzji w imieniu zarządcy drogi. K.p.a. od [...] października 1987 r. przewiduje możliwość realizacji władztwa administracyjnego w zakresie wydawania decyzji przy wykorzystaniu instytucji dekoncentracji zadań (art. 268a K.p.a.). Na [...] lipca 1999 r., tj. dzień podjęcia uchwały nr [...] (upoważnienie), przepis art. 268a K.p.a. stanowił, że organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zarządcą dróg powiatowych na dzień udzielenia upoważnienia był zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Do zadań zarząd powiatu należało wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i pobieranie opłat (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578), dalej: u.s.p.", zarząd wykonywał zadania powiatu między innymi przy pomocy jednostek organizacyjnych powiatu. Organizacja i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu miały być określane regulaminem organizacyjnym uchwalonym przez zarząd powiatu (art. 36 ust. 1 u.s.p.). Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych jest czynnością organu o charakterze wewnętrznym, stąd nie doręcza się go stronie postępowania i nie musi ono znajdować w aktach postępowania (por.: wyrok o sygn. akt I FSK 1154/16 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Kwestia ta może być określona regulaminem organizacyjnym (por.: wyrok o sygn. akt I FSK 1712/16 - dostępny w CBOSA). Zarząd Powiatu [...] uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 1999 r., na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.p. ustalił regulamin organizacyjny Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. Z kolei na mocy uchwały z [...] lipca 1999 r. nr [...] w sprawie zmiany regulaminu organizacyjnego Powiatowego Zarządu Dróg w [...] do regulaminu organizacyjnego dodano § 7 pkt 7, w którym zapisano, że do zakresu działania dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] należy wydawanie decyzji z upoważnienia Zarządu Powiatu w jego imieniu w sprawach dotyczących zarządzania drogami powiatowymi. Zarząd Powiatu [...] jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., w ramach powierzonego mu władztwa organizacyjnego (art. 36 ust. 1 u.s.p.) mógł rozstrzygać o udzieleniu przedstawicielstwa do wydawania decyzji administracyjnych (art. 268a K.p.a.) pracownikowi obsługującemu ten organ (art. 33 u.s.p.). Oświadczenia woli organu o udzieleniu upoważnienia do wydawania decyzji dokonano w formie pisemnej i określało ono zakres działań objętych upoważnieniem. Z uchwały z [...] lipca 1999 r. nr [...] i uchwały z [...] lipca 1999 r. nr [...] jednoznacznie wynika, że skutki oświadczenia miały charakter czynności wewnętrznej i nie powodowały utraty kompetencji do wydawania decyzji przez Zarząd Powiatu [...]. Upoważnienie udzielone G. K. zachowało moc prawną po zmianie art. 21 u.d.p. dokonanej na mocy art. 15 pkt 12 lit. a oraz lit. b ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. nr 12, poz. 136). Upoważnienie udzielone na podstawie art. 36 ust. 1 u.s.p. i § 7 pkt 7 regulaminu organizacyjnego PZD w [...] spełnia wymagania art. 21 ust. 1a u.d.p. Z upoważnienia korzysta pracownik jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi i ma ono ustalony zakres - dotyczy wydawania decyzji administracyjnych w imieniu zarządcy drogi. Nie ma zatem podstaw do formułowania oceny, że upoważnienie wygasło na skutek wejścia w życie art. 21 ust. 1a u.d.p. Z kolei brak powołania w podstawach prawnych upoważnienia art. 21 ust. 1a u.d.p. wynika z tego, że przepis wszedł w życie już po udzieleniu upoważnienia, co nie wpływa na ważność tej czynności. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę oddalono.