III SA/Po 241/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska ( spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek WSA Maria Kwiecińska Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki "A" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi o d d a l a s k a r g ę /-/M. Kwiecińska /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T.M. Geremek WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta P. na podstawie art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) odrzucił zgłoszenie Spółki "A" o zanieczyszczeniu ziemi na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości R., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2004 roku Spółka "A" dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia przedmiotowej działki z zastrzeżeniem, że sprawcą zanieczyszczenia była Spółka "B" wykreślona z rejestru handlowego z dniem [...] września 1999 roku. Jednocześnie wskazał, że w sytuacji, gdy zgłaszający podmiot został utworzony w wyniku połączenia (przejęcia) podmiotu wskazanego w zgłoszeniu jako zanieczyszczającego ziemię i glebę, nie można uznać, że zanieczyszczenie ziemi i gleby zostało dokonane przez inny podmiot, a sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana w art. 463 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 czerwca 1934 roku – Kodeks handlowy (Dz. U. z 1934 roku, Nr 57, poz. 502), wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Tym samym organ uznał, że Spółka "A" jest sukcesorem generalnym Spółki "C", a działalność Spółki "C" jest kontynuowana pod nazwą Spółka "A", który nie był uprawniony do zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi i gleby w trybie art. 12 ust 1 cytowanej ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku. W odwołaniu pełnomocnik Spółki "A" zakwestionował wykładnię przepisów organu I instancji wskazując, że zanieczyszczenie ziemi zostało spowodowane przez inny podmiot niż Spółka "A", co wyłącza odpowiedzialności strony wnoszącej zgłoszenie. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 roku, nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 §2, art. 129 §2 oraz art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. ) oraz art. art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) uchylił w całości zaskarżoną decyzję i zobowiązał Starostę P. do uwzględnienia zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi i gleby dokonanego przez Spółkę "A". W uzasadnieniu organ wskazał, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian.) w stosunku do następcy prawnego gruntu. Jednocześnie zaznaczył, że przywołany przepis uprawnia do skorzystania z niego wszystkich władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy i dlatego brak jest podstaw by z grona władających wyłączyć następców prawnych, oczywiście jeżeli spełnione zostaną pozostałe przesłanki ustawowe, a przeprowadzone postępowanie umożliwi ustalenie, że zanieczyszczenie spowodował podmiot poprzednio władający nieruchomością. Decyzją z dnia [...], [...] Starosta P. na podstawie art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) odrzucił ponownie zgłoszenie Spółki "A" o zanieczyszczeniu ziemi na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości R., przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ potwierdził, że w dniu [...] czerwca 2004 roku Spółka "A" dokonał zgłoszenia zanieczyszczenia przedmiotowej działki. Jednocześnie wskazał, że przesłane w ramach uzupełnienia zgłoszenia "Sprawozdanie z wykonanych badań gruntów na zawartość zanieczyszczeń związkami ropopochodnymi i węglowodorami aromatycznymi na terenie stacji paliw Spółki "A" nr [...] R.", wykonane we wrześniu 2004 roku nie wykazało zanieczyszczenia ziemi i gleby na działce nr [...] w R. Natomiast przedstawione przez stronę skarżącą w ramach innego postępowania toczącego się przed Starostą P. badania wykonane na tym samym gruncie w 2005 roku wykazały występowanie zanieczyszczenia ziemi substancjami ropopochodnymi. Organ zaznaczył w tym zakresie, że przedstawione dokumenty i wyjaśnienia nie dowodzą, że zanieczyszczenie nastąpiło przed przejęciem nieruchomości i było spowodowane działaniem Spółki "C", a wręcz przeciwnie wyniki badań wskazują raczej, że zanieczyszczenie nastąpiło po przejęciu terenu wraz z infrastrukturą przez Spółkę "A" w wyniku prowadzenia działalności lub zaniechania działań zmierzających do eliminacji zagrożenia zanieczyszczenia ziemi substancjami ropopochodnymi związanego z funkcjonowaniem w złym stanie technicznym infrastruktury przeznaczonej do magazynowania paliw. W odwołaniu Spółka "A" zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony oraz naruszenie ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, a także naruszenie prawa materialnego, to jest art. 12 ust 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian.) poprzez błędną jego wykładnię przyjmującą, iż brak wyników badań na dzień przejęcia nieruchomości przez Spółki "A" stanowi podstawę do odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania Spółka "A" wskazał, że strona nie przedstawiła badań z okresu przejmowania stacji paliw od Spółki "C" ponieważ w przedmiotowym okresie nie prowadzono żadnych badań stanu zanieczyszczenia terenu i wskazał, że wobec tego należałoby kierować się zasadami doświadczenia życiowego przyjmując, że Spółka "C" podczas 40 – letniej eksploatacji gruntów przy stanie technicznym odbiegającym od dzisiejszego, eksploatowała grunty w sposób niezgodny z obecnie obowiązującymi normami, co potwierdza raport sporządzony w związku z połączeniem spółek w 1999 roku. Jednocześnie uznał za nietrafne twierdzenie Starosty P., iż Spółka "A" po dniu 1 października 2001 roku mógł nadal zanieczyszczać zgłoszone nieruchomości wskazując, że po przejęciu stacji paliw należących uprzednio do Spółki "C" nastąpiła intensywna modernizacja podnosząca standard świadczonych usług do poziomu oferowanego w Europie Zachodniej. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 roku nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 107 i art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), a także art. 12 ust 1 – 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zmianami ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił. że art. 12 ust. 2 przytoczonej wyżej ustawy wskazuje, że zgłaszający winien załączyć do zgłoszenia wyniki badań potwierdzających zanieczyszczenie ziemi, ale nie określa na jaki dzień badanie to winno zostać przeprowadzone, jaką metodą oraz w jakim dokładnie miejscu. Zaznaczył przy tym, że wybór przyjętej metody badań oraz miejsce pobrania próbek w całości należały do władającego gruntem, który zgłasza ten fakt, ale aby wniosek ten można było uwzględnić z wyniku badań wynikać powinno, iż doszło do zanieczyszczenia ziemi lub gruntu. W tym zakresie organ uznał, że Starosta P. był uprawniony do odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu jako nie spełniającego warunków ustawy, gdyż "sprawozdanie z wykonywanych badań gruntowych na zawartość zanieczyszczeń związkami ropopochodnymi i węglowodorami aromatycznymi na terenie stacji paliw Spółki "A" nr [...] nie stwierdziło obecności zanieczyszczeń związkami ropopochodnymi (benzyny, oleje) ani węglowodorami aromatycznymi (BETEX) na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] położonej przy ulicy [...] w R. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka "A" wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Zaskarżonym decyzjom spółka zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 12. ust 2 ustawy z dnia z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian.) poprzez jego błędną wykładnię, że przedstawione wyniki badań odnoszących się do przypowierzchniowej warstwy gleby nie mogą stanowić dowodu pośredniego dla wykazania faktu zanieczyszczenia głębszych partii gleby. Skarżący podniósł również, że ustawodawca nie określił jaka powinna być metoda badań zanieczyszczenia powierzchni ziemi i zakwestionował możliwość odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia ze względu na niemożność przedstawienia wyników badań według stanu na dzień połączenia spółek i na dzień wejścia w życie ustawy wprowadzającej prawo ochrony środowiska wskazując, że powstałe wątpliwości organ administracji powinien wyjaśnić w toku prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jak wynika z załączonego do akt administracyjnych sprawy odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego (rejestr przedsiębiorców), Zwyczajne Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Spółki "D" w dniu [...] maja 1999 roku podjęło uchwałę nr [...] o połączeniu Spółki "D" w P. (spółka przejmująca) z Spółką "E" (spółka przejmowana), a następnie spółka przejmująca zmieniła nazwę na Spółka "A". W dacie połączenia wskazanych spółek obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska ( t.j. Dz. U. z 1994 roku, nr 49, poz. 196 ze zm.), która ukształtowała między innymi odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W tym zakresie zgodnie z art. 82 wskazanej ustawy jednostki organizacyjne oraz osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko były obowiązane podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócić środowisko do stanu właściwego. Obowiązki w tej mierze mogły być natomiast egzekwowane zarówno w drodze administracyjnoprawnej, jak i cywilnoprawnej w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały jednak odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, a obowiązek rekultywacji nie wiązał się z faktem władania nieruchomością, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. Wskazany porządek prawny został zmieniony ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ), która w art. 102 wskazała, że władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu jest obowiązany do przeprowadzenia rekultywacji chyba, że wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania spowodował inny wskazany podmiot – wtedy obowiązek spoczywa na owym innym podmiocie. Przytoczona konstrukcja cytowanego przepisu wskazuje, że władający nieruchomością ( zarówno właściciel nieruchomości jaki i inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego) może uwolnić się od obowiązku rekultywacji wyłącznie w tych przypadkach, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot, a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania przedmiotową nieruchomością. Wskazane uregulowanie ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania ową nieruchomością. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu, władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Odrębną kwestię stanowią natomiast relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, a wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Takie określenie odpowiedzialności związanej z zanieczyszczeniem ziemi i gleby złagodził nieco art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zmian ), który wskazuje, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy ( to jest dnia 1 października 2001 roku ), na której przed wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego terenu spowodowane przez inny podmiot jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 roku. Do takiego zgłoszenia należy jednak załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zniszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze zawierającym informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi, bądź odrzuca zgłoszenie, w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie zostały spełnione warunki ustawy wprowadzającej ustawę Prawo ochrony środowiska, a ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia powoduje, że zastosowanie znajdują przepisy art. 102 ust 1 – 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, że dotyczy on tych przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego w dniu wejścia w życie tej ustawy innym podmiotem. Oznacza to, że delikt powodujący zanieczyszczenie musiał zostać popełniony przez inny podmiot w czasie, gdy władający dzierżył daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego władającego za inny podmiot w rozumieniu tego uregulowania. Jednocześnie ten sam przepis wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, co wskazuje, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że art. 12 ust 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ma charakter międzyczasowy i odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska, co wyklucza możliwość uznania poprzednika prawnego nieruchomości za inny podmiot w rozumieniu tego przepisu ( por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2006 roku, sygn. II OSK 987/05 ). Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy I i II instancji trafnie przyjęły, że nie zostały spełnione warunki określone w art. art. 12. ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zmian. ) i bez naruszenia postanowień wskazanego przepisu uznały za zasadne odrzucić zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości, na której posadowiona jest stacja paliw nr [...] w R. Bez wpływu na powyższe zarzuty pozostają też wątpliwości dotyczące oceny wyników badań zanieczyszczenia przedmiotowej działki oraz wyboru metody badań niezbędnych do uznania zgłoszenia o zanieczyszczeniu gruntu za prawidłowe zwłaszcza w sytuacji niemożności przedstawienia wyników badań na dzień połączenia spółek. Z tych względów należało uznać, iż zarzuty skargi nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia, wobec czego podlegała ona oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). /-/ M. Kwiecińska /-/ M. Lorych – Olszanowska /-/ T. M. Geremek