III SA/Po 246/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś (spr.) Sędzia WSA Walentyna Długaszewska WSA Beata Sokołowska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...],- ( [...] ) złotych tytułem zwrotu wydatków; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska K. S. złożył dnia 25 sierpnia 2008 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek, uzasadniając go aktualną sytuacją majątkową. Zakład przeprowadził postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem w dniu 5 grudnia 2008 r. decyzji nr [...] odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08/2003-07/2004 w kwocie [...] zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2003-07/2004 w kwocie [...] zł, składek na Fundusz Pracy za okres 08/2003-07/2004 w kwocie [...] zł, kosztów upomnienia w kwocie [...] zł oraz odsetek za zwłokę naliczonych do dnia 25 sierpnia 2008 r., tj. do dnia złożenia wniosku o umorzenie w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności przedstawiono sytuację rodzinną i majątkową wnioskodawcy. Wyjaśniono następnie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. Nr 11 z 2007 r., poz. 74 ze zm. ), oznaczonej dalej jako o s.u.s., podkreślając, że działalność gospodarcza została zlikwidowana, a wnioskodawca nie posiada majątku, do którego można skierować postępowanie egzekucyjne. Zakład rozważył następnie możliwość umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności i przeanalizował w tym zakresie czy nie zachodzą przypadki wymienione w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ), to jest: - gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, - poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, - przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Na podstawie oceny załączonych do sprawy dokumentów stwierdzono, że wnioskodawca nie wykazał okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Wnioskodawca posiada orzeczoną czasową niezdolność do pracy do dnia 31.05.2009 r. Zachodzi zatem przypuszczenie, że stan jego zdrowia, a co za tym idzie również sytuacja finansowa może ulec zmianie. Fakty te potwierdzają tezę, że obecne problemy finansowe mają charakter przejściowy. Zakład podkreślił, iż zastosowanie instytucji umorzenia jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Zakładu, natomiast pod pojęciem "ważnego interesu" osoby zobowiązanej rozumie się sytuację, w której nadzwyczajne zdarzenia losowe spowodowały niezawiniony brak zdolności płatniczej uniemożliwiający zobowiązanemu wywiązanie się z ciążących na nim względem Zakładu zobowiązań. Za zastosowaniem umorzenia przemawiać mogą zatem jedynie okoliczności zaistniałe niezależnie od sposobu postępowania zobowiązanego bądź spowodowane działaniem czynników na które nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie wskazał na wystąpienie nadzwyczajnych zdarzeń mających wpływ na jego sytuację materialną i uniemożliwiających mu opłacenie składek. Trudna sytuacja majątkowa, której Zakład nie kwestionuje, nie jest okolicznością wyjątkową, która obligowałaby Zakład do umorzenia należności z tytułu składek. Powstała ona w wyniku osadzenia w zakładzie karnym, a więc nie jest następstwem nadzwyczajnych przyczyn losowych, na które wnioskodawca nie miał wpływu. Wnioskodawca nie wykazał również, że spłata zadłużenia przyczyni się do niezaspokojenia podstawowych potrzeb egzystencjalnych, skoro koszty utrzymania wnioskodawcy ponosi jego syn. Zakład podkreślił, że przepis art. 28 ustawy o s.u.s. skonstruowany został na zasadzie uznania administracyjnego i daje Zakładowi możliwość (uprawnienie) złagodzenia skutków finansowych powstania zaległości z tytułu składek. Skorzystanie z tego uprawnienia możliwe jest jednak wówczas, gdy przedstawione we wniosku okoliczności mają charakter wyjątkowy. Możliwość zastosowania wobec zobowiązanego do uiszczenia należności instytucji umorzenia określonej w art. 28 ustawy o s.u.s. stanowi odstępstwo od generalnej zasady powszechności regulowania zobowiązań z tytułu składek. Zastosowanie instytucji umorzenia należności zawsze leży w ważnym interesie dłużnika, interes ten jednak respektowany winien być tylko wtedy, gdy wymaga tego ochrona dobra wspólnego. W myśl generalnej zasady - państwo winno konsekwentnie egzekwować przysługujące mu należności publicznoprawne. Każde zaś umorzenie należności oznacza przerzucenie ciężaru zobowiązania na współobywateli. Dlatego też umorzenia należności publicznoprawnych następować winny w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach, tak aby interes jednostki nie był honorowany przez administrację kosztem interesu publicznego. W niniejszej sprawie nie stwierdzono istnienia takich szczególnie uzasadnionych okoliczności. Ponadto Zakład stwierdził, iż umorzenie należności składkowych, których obowiązek dochodzenia przymusowego wynosi 10 lat, byłoby w obecnym stanie faktycznym przedwczesne i działałoby na niekorzyść finansów ubezpieczeń społecznych. Strona złożyła do Prezesa ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając że ZUS nie przeanalizował dokładnie sprawy pod kątem umorzenia zadłużenia ze względu na ważny interes zobowiązanego, tj. nie wziął pod uwagę wszystkich aspektów jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Podniósł, że opłacenie należności z tytułu składek spowodowałoby pozbawienie możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego oraz jego żony. Wyjaśnił, że mieszka z żoną u syna, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i ponosi koszty utrzymania domu, lecz nie utrzymuje wnioskodawcy. Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, korzysta ze stałej pomocy socjalnej, gdyż w związku z chorobą nie może podjąć żadnej pracy, a przy tym ponosi wysokie koszty leczenia. Żona wnioskodawcy jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i ze względu na wiek (51 lat) nie może znaleźć pracy. Decyzją nr [...] z dnia 20 lutego 2009 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 grudnia 2008 r. Po analizie całokształtu materiału dowodowego oraz okoliczności podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzono, iż organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a powołana przez skarżącego argumentacja nie prowadzi do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 05.12.2008 r. W sprawie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności zawarte w art. 28 ust. 3 ustawy o s.u.s., co jednak nie obliguje Zakładu do podjęcia decyzji pozytywnej. Brak jest natomiast możliwości umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a. ustawy o s.u.s., gdyż nie zachodzą przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141, poz. 1365). Wyjaśniono, że trudna sytuacja materialna skarżącego nie ma charakteru trwałego i wynika głównie z braku zatrudnienia. Skarżący posiada orzeczenie o niepełnosprawności, która jest datowana do 31.05.2009 r. Zachodzi zatem przypuszczenie, iż stan zdrowia, a co za tym idzie również sytuacja materialna skarżącego mogą ulec poprawie, co potwierdza tezę, iż posiada on potencjalne możliwości zarobkowania a w konsekwencji spłaty ciążących na nim zobowiązań. Ponadto skarżący nie wykazał oraz nie udokumentował wysokości ponoszonych kosztów w związku z leczeniem jak i zapewnieniem podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Podkreślono, że trudna sytuacja finansowa oraz zły stan zdrowia nie stanowią samoistnych i wystarczających podstaw do podjęcia przez Prezesa ZUS decyzji pozytywnej. Trudna sytuacja skarżącego nie jest przy tym następstwem nadzwyczajnych zdarzeń czy okoliczności, na które nie miał on wpływu. Skarżący nie wykazał natomiast istnienia wyjątkowych okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Pismem z dnia 17 marca 2009 r. K. S. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając, iż przedstawione przez niego dowody nie zostały poddane wnikliwej analizie. Podniósł, że z uwagi na choroby, niepełnosprawność i niezdolność do podjęcia pracy nie jest w stanie uregulować należności z tytułu składek. Ich opłacenie pozbawiłoby skarżącego i jego żonę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz możliwości leczenia. Podkreślił także, iż ze względu na stan zdrowia oraz wiek (52 lata) ma znikome szanse na podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. skarżący podtrzymał skargę oraz wniósł o zwrot kosztów dojazdu do Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne powołane są do sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w powyżej określonych granicach, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Sąd stwierdził bowiem naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że została ona wydana przez niewłaściwy organ. Przepis art. 83 ust. 4. ustawy o s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s. jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a nie Prezes Zakładu ( por. wyrok NSA z 28.01.2009 r., II GSK 691/08, niepubl. i powołany tam wyrok NSA z 29.05.2007 r., II GSK 340/06 ). Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu podpisuje wydane przez ten organ administracji publicznej decyzje bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o s.u.s. Prezes reprezentuje Zakład na zewnątrz. Prezes Zakładu może przekazać swoje uprawnienie do reprezentowania Zakładu pracownikom i innym osobom na podstawie § 2 ust. 2 Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( Załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. Nr 28, poz. 164 ). W zaskarżonej decyzji z dnia 20 lutego 2009 r. jako organ wydający decyzję wskazano Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( odmiennie niż w decyzji z dnia 5 grudnia 2008 r., gdzie organem tym był Zakład Ubezpieczeń Społecznych ), wynika to zarówno z nagłówka decyzji jak i z jej uzasadnienia. Również w odpowiedzi na skargę wskazano Prezesa Zakładu jako organ wydający decyzję. Oznacza to, że decyzję wydał niewłaściwy organ, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, uzasadniającą stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punktach: II i III sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. /-/ W. Długaszewska /-/ B. Koś /-/ B. Sokołowska D.W.d