III SA/Po 246/24

Dnia 3 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2024 roku sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2024r. nr [...] w przedmiocie negatywnie zaopiniowanego wniosku dot. udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Gminy K. z dnia 12 marca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Po 246/24 Uzasadnienie Pismem z 24 stycznia 2021 r. Marszałek Województwa W. przesłał Burmistrzowi Miasta i Gminy K. do uzgodnienia projekt decyzji dotyczący udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] ( obręb S.), położonych w miejscowości S. gmina K., przedłożonego przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w N.. Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z 12 marca 2021 r. nr [...] .[...], wskazując na art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako k.p.a. i art. 23 ust. 2a pkt 1 i art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 z późn. zm., dalej jako P.g.g.) zaopiniował negatywnie przedłożony wniosek. W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie działek nr [...] i [...] w S. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Gminy K. z dnia 10 września 2020 r. kierunkiem zagospodarowania przestrzennego ww. działek są tereny rolnicze ( symbol R. Przez teren przebiega także cenny przyrodniczo korytarz ekologiczny. W obowiązującym Studium osobna kategorią zostały wskazane obszary eksploatacji powierzchniowej złóż kopalin ( symbol PE).Przedmiotowy teren został określony jako złoże nieeksploatowane. Polityka przestrzenna gminy określona w obowiązującym Studium uwarunkowań nie przewiduje na przedmiotowym terenie utworzenia terenu eksploatacji kopaliny. W związku z powyższym przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań. Ponadto, na terenie działek przebiega napowietrzna elektroenergetyczna linia wysokiego napięcia EE 220 kV dla której wyznaczono obszar ograniczonego użytkowania terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi. S. A. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, w którym domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucił naruszenie: 1. art. 7 ust.1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej P.g.g. jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność objęta wnioskiem o udzielenie koncesji jest expressis [...] wskazana jako dopuszczalna ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wystarczającym jest, by działalność w zakresie wydobycia kopalin nie była objęta bezpośrednim zakazem zawartym w studium i nie niweczyła sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium. 2. art. 7 ust 1 i 2 P.g.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że wydobycie kruszywa ze złoża [...], zlokalizowanego na działkach [...] i [...] narusza ustalenia studium, podczas gdy planowane wydobycie kruszywa na tym terenie ze złoża [...] nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium, w tym w szczególności nie zawarto w Studium bezpośredniego ani pośredniego zakazu wydobycia kopalin z ujawnionego w Studium złoża kruszywa naturalnego [...] 3. art. 7 ust 1 i 2 P.g.g. w zw. z art 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu interpretacji wskazanych przepisów P.g.g. oraz zaniechanie analizy wniosku strony o udzielenie koncesji i zaniechanie oceny projektu decyzji o udzielenie koncesji, w tym w zakresie warunków planowanego wydobycia kruszywa ze złoża [...] 4. art. 23 ust 2a pkt 1 P.g.g. poprzez wydanie postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wniosku 5. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rażące naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu postanowienia przesłanek , jakimi kierował się organ przy jego wydawaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 4 marca 2024 r, wydanym na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2,art. 138 § 1 pkt 1 wzw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 23 ust 2a pkt 1 w zw. z art. 7 P.g.g., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia uznał za niezasadne stanowisko skarżącego, że jeżeli działalność wydobywcza nie unicestwia przeznaczenia nieruchomości oznaczonego w planie lub studium, to nie można mówić o naruszeniu przeznaczenia nieruchomości lub jej wykorzystania. W ocenie SKO jeżeli eksploatacja złoża chociażby czasowo uniemożliwi korzystanie z nieruchomości w sposób przewidziany w planie lub studium to organ powinien odmówić uzgodnienia udzielenia koncesji. Tym samym organ odwoławczy uznał, że Burmistrz Gminy K. zasadnie zaopiniował negatywnie wniosek dotyczący udzielenia koncesji. S. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: 1.art. 7 ust.1 i 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez: - jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej P.g.g. jest możliwe tylko wówczas, gdy działalność objęta wnioskiem o udzielenie koncesji jest expressis [...] wskazana jako dopuszczalna ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, podczas gdy wystarczającym jest, by działalność w zakresie wydobycia kopalin nie była objęta bezpośrednim zakazem zawartym w studium i nie niweczyła sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że wydobycie kruszywa ze złoża [...], zlokalizowanego na działkach [...] i [...] narusza ustalenia studium, podczas gdy planowane wydobycie kruszywa na tym terenie ze złoża [...] nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w Studium, w tym w szczególności nie zawarto w Studium bezpośredniego ani pośredniego zakazu wydobycia kopalin z ujawnionego w Studium złoża kruszywa naturalnego [...] 2 art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpujacym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy 3.art. 23 ust 2a pkt 1 P.g.g. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu wniosku o udzielenie koncesji. 4. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. 5. art. 8 § 1 i 2 k.p.a 6. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako P.p.s.a.) sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w P. z 4 marca 2024 r. , utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K. z 12 marca 2021 r., którym organ zaopiniował negatywnie przedłożony wniosek. o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] . Zgodnie z art. 23 ust. 2a pkt 1 P.g.g. udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. W myśl art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). Uzyskanie zgody organu współdziałającego jest zatem jednym z warunków wydania decyzji udzielającej skarżącemu koncesji na wydobywanie kopalin. Negatywne uzgodnienie projektu decyzji, tak jak w niniejszej sprawie, jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne. W kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia wymagało to , czy przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża [...] zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] ( obręb S.), położonych w miejscowości S. gmina K. przez Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w N., nie naruszy sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. oraz przepisów odrębnych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym treść art. 7 ust. 2 P.g.g. nadaje studium - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą P.g.g. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Zatem żadne inne kryterium - określone w studium - niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Innymi słowy wykorzystanie nieruchomości ma być zgodne z jej przeznaczaniem określonym w studium. Oznaczać to będzie, że organ, opiniując plan przedsięwzięcia geologicznego na terenie objętym studium, obowiązany jest do ustalenia rodzaju i charakter planowanego przedsięwzięcia, czy będzie ono ingerowało w ustalone w studium przeznaczanie nieruchomości i jeśli będzie, to czy ingerencja ta będzie stała w opozycji do przeznaczenia nieruchomości i w jakim stopniu (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 250/22, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie organ, powołując się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. wskazał, że kierunkiem zagospodarowania przestrzennego ww. działek są tereny rolnicze ( symbol R). Przez teren przebiega także cenny przyrodniczo korytarz ekologiczny. W obowiązującym Studium osobną kategorią zostały wskazane obszary eksploatacji powierzchniowej złóż kopalin ( symbol PE).Przedmiotowy teren został określony jako złoże nieeksploatowane. Polityka przestrzenna gminy określona w obowiązującym Studium uwarunkowań nie przewiduje na przedmiotowym terenie utworzenia terenu eksploatacji kopaliny. Ponadto, na terenie działek przebiega napowietrzna elektroenergetyczna linia wysokiego napięcia EE 220 kV dla której wyznaczono obszar ograniczonego użytkowania terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi. W związku z powyższym, w ocenie organu, przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań. Jak wynika natomiast z wniosku skarżącego o wydanie koncesji, teren obejmujący działki nr [...] i [...] na których zlokalizowane jest złoże kruszywa naturalnego [...], udokumentowanego w 2016 r. w dokumentacji geologicznej kruszywa naturalnego, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa W. z dnia 6.06.2016 r., w studium uwarunkowań przeznaczony jest na tereny rolnicze (funkcja wiodąca), gdzie przewidziana jest funkcja uzupełniająca - m.in., stawy hodowlane. Teren po wydobyciu złoża [...] będzie na bieżąco rekultywowany w kierunku rolno - wodnym z zagospodarowaniem zbiornika wodnego, jako staw hodowlany. Wobec zamierzonego docelowego wykorzystania terenów działek [...] i [...] ( stawy hodowlane) konieczne jest najpierw uzyskanie koncesji na eksploatacje złoża. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, planowana działalność nie narusza sposobu wykorzystania przedmiotowych nieruchomości ustalonego w Studium, a etap eksploatacji złoża jest jedynie etapem pośrednim, ale koniecznym do urządzenia stawu do hodowli ryb na terenie ww. działek. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący podnosił, że organ nie odniósł się do funkcji uzupełniającej dla ww. ternu ( stawy hodowlane), przewidzianej w Studium. Skarżący zarzucił także , że Studium nie zawiera zakazu wydobycia kopalin ze złóż ujawnionych w Studium, w tym w odniesieniu do złoża kruszywa [...]. Zdaniem Sądu , w świetle okoliczności przedstawionych we wskazanym wyżej wniosku jak i podnoszonych przez skarżącego zarzutów zarówno w zażaleniu jak i we wniesionej do Sadu skardze, organy orzekające nie wykazały, aby dokonały rzetelnej i wszechstronnej oceny, czy przedmiotowe przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża [...] naruszało sposób wykorzystania tejże nieruchomości ustalonego w Studium. Po pierwsze należy wskazać, że akta administracyjne nie zawierają wypisu i wyrysu Studium, co oznacza, że tożsamą w swej istocie argumentację organów obu instancji należy uznać za niemożliwą do weryfikacji, rzetelnej kontroli. Sąd nie dysponując dokumentem Studium (jego częścią opisową i graficzną) nie jest w stanie stwierdzić, czy organy trafnie przyjęły, że kierunkiem zagospodarowania przestrzennego ww. działek na których zlokalizowane jest złoże kruszywa [...] są tereny rolnicze. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącego ww. okoliczności dotyczących funkcji uzupełniającej dla ww. ternu ( stawy hodowlane), przewidzianej w Studium. Bez analizy treści Studium nie jest również możliwe ustalenie, a tym samym kontrola Sądu czy faktycznie pozostałe okoliczności podnoszone przez organy (cenny przyrodniczo korytarz ekologiczny, napowietrzna elektroenergetyczna linia wysokiego napięcia ) mają wpływ na rozstrzygnięcie w kontrolowanej sprawie. Ponadto, na co również należy zwrócić uwagę i co podnosił skarżący zarówno we wniosku jak i w zażaleniu , że złoże kruszywa naturalnego [...] zostało udokumentowane w 2016 r. w dokumentacji geologicznej kruszywa naturalnego, zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa W. z dnia 6.06.2016 r. i – jak wskazał skarżący - ujawnione w studium uwarunkowań. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do tej okoliczności. Natomiast jak wynika z zart. 95 ust. 1 pkt 1 P.g.g. udokumentowane złoża kapalin podlegają ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, na zasadach określonych w ustawie i przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, 1506, 1597, 1890 i 2029), w celu zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania. Przepis art. 95 ust. 2 P.g.g. stanowi zaś, że określając ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, uwzględnia się występowanie złóż oraz struktur, o których mowa w ust. 1, oraz potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania. Ustalenia uwzględniają rozstrzygnięcia wynikające z decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną (...) oraz informacje zawarte w zatwierdzonej dokumentacji geologicznej (..), w szczególności dotyczące ochrony złóż kopalin oraz obszaru wymagającego ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża kopaliny. Zatem, również w świetle wskazanych wyżej przepisów, nie może budzić wątpliwości, że brak jakichkolwiek ustaleń organów w tym zakresie, powoduje, że nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy w procesie uzgadniania dokonywanym na podstawie art. 23 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 P.g.g. organy rzetelnie ustaliły faktycznie dopuszczalny przez Studium sposób wykorzystania przedmiotowej nieruchomości a w konsekwencji, czy negatywne rozstrzygniecie w przedmiocie wniosku o udzielenie koncesji odpowiada prawu. Tym samym za przedwczesne Sąd uznał rozpoznanie pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, które stanowią wskazanie do dalszego postępowania, w szczególności zaś załączy do akt administracyjnych Studium i na podstawie jego zapisów dokona rzetelnej oceny, czy przedsięwzięcie wydobywania kopaliny z udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego [...] narusza sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik Sąd na podstawie art. 145 § 1 pktl lit. c) w zw. z art. 135, art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)orzekł jak w sentencji.