III SA/Po 251/22

Dnia 2 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 roku sprawy ze sprzeciwu K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 14 lutego 2022r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz wnoszącego sprzeciw K. K. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2021 r., [...] Sąd Rejonowy w K. orzekł wobec K. K., między innymi, zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych wszelkich kategorii w strefie ruchu lądowego, na okres dwóch lat. Orzeczenie uprawomocniło się dnia [...] sierpnia 2021 r. Decyzją z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Starosta K., powołując się na art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, dalej jako u.k.p.) w związku z art. 2 pkt 9 i art. 182 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 2022 r. poz. 53 z późn. zm., dalej jako K.k.w.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) oraz § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) cofnął K. K. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii [...] (dokument nr [...], druk nr [...], wydany dnia [...] lutego 2007 r. przez Starostę K. ) zgodnie z ww. wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z [...] stycznia 2021 r., [...]. Osobnym pismem, także z [...] grudnia 2021 r., Starosta zażądał zwrotu dokumentu prawa jazdy, do depozytu w Starostwie. Uzasadniając decyzję Starosta napisał, że K. K. (dalej także jako skarżący) posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii [...] W dniu [...] października 2021 r. do Starostwa wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...] stycznia 2021 r. [...], orzekający wobec skarżącego środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wszelkich kategorii w strefie ruchu lądowego, na okres 2 lat. Bieg terminu środka karnego biegnie od dnia uprawomocnienia się wyroku, tj. od dnia [...] sierpnia 2021 r. do dnia [...] sierpnia 2023 r. Dalej wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Ponadto, zgodnie z art. 182 § 2 K.k.w., organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W odwołaniu od decyzji K. K., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji. Pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, 2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niespełniającej wymogów formalnych wskazanych w naruszonym przepisie, dotyczących uzasadnienia decyzji, zwłaszcza w zakresie rozważań dotyczących stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji, uzasadnienia prawnego (samo zacytowanie przepisów bez wyjaśnienia przesłanek ich zastosowania w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy), jak również odniesienia do procesu subsumpcji poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 8 K.p.a., 3. naruszenie art. 182 § 2 K.k.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie oznaczenia w sentencji zaskarżonej decyzji okresu na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami skarżącemu pomimo, że organ zgodnie z wskazanym przepisem ma obowiązek oznaczenia w decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami okresu, na jaki cofnięto uprawnienie. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając SKO napisało, że jak wynika z art. 182 §1 i § 2 K.k.w., w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. SKO stwierdziło, że na podstawie powyższych przepisów organy administracji publicznej, wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią - a to oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami może nastąpić tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Ponadto tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zawarte w osnowie decyzji, ponieważ o uprawnieniach i obowiązkach strony nie powinno rozstrzygać się w uzasadnieniu decyzji. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w przepisach art. 107 §1 oraz §3 K.p.a. Rozróżnienie poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności decyzji, ale podkreśla zarazem odrębność tych składników, która związana jest zwłaszcza z ich funkcją oraz charakterem. To właśnie z osnowy decyzji, jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji. Rolą zaś uzasadnienia jest wyjaśnienie adresatowi decyzji dlaczego owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy i tylko z tego względu należało wyeliminować ją z obrotu prawnego. SKO zaleciło organowi I instancji, żeby uwzględnił powyższą interpretację i ocenę przepisów oraz zamieścił w osnowie decyzji kluczową kwestię, którą jest okres cofnięcia uprawnień. Od opisanej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K. K., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik zarzucił obrazę przepisów postępowania: 1. art. 12 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo dysponowania wiedzą o stanie faktycznym, pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty; 2. art. 12 K.p.a. poprzez bezzasadne niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niewnikliwy i przewlekły; 3. art. 35 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadnie niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły; 4. art. 35 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadnie niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób przewlekły tj. niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania odwołania; 5. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania administracyjnego wzięcia należytego udziału w sprawie zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, w szczególności poprzez niepoinformowanie skarżącego o zakończeniu postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 6. art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej tj. prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik napisał, że organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym oraz wiedzą o stanie faktycznym, które pozwalają na wydanie przez niego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W związku z powyższym organ dopuścił się naruszenia zasady szybkości postępowania, przede wszystkim poprzez niewydanie decyzji merytorycznej co do istoty sprawy, a ponadto przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno zakończyć się w ciągu jednego miesiąca. W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wskazało, że z uwagi na zwiększony wpływ spraw nie jest w stanie rozpoznać wszystkich spraw w terminie ustawowym i zaznaczyło, że pełnomocnik strony nie skorzystał z prawa do wniesienia ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprzeciw od decyzji jest zasadny. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprzeciwu oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, w myśl art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego, pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej tego Sądu, dalej jako CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasacyjnej przez SKO nie znajduje uzasadnienia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Słusznie w sprzeciwie podniesiono, że organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym oraz wiedzą o stanie faktycznym, które pozwalają na wydanie przez niego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Sąd podkreśla, że SKO nie sformułowało żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego, jak i nie wskazało czegokolwiek do wyjaśnienia z zakresu sprawy. Co więcej, lektura uzasadnienia decyzji SKO wskazuje, że organ wyższego stopnia zgodził się z kluczowym zarzutem odwołania tj. tym, że Starosta zaniechał oznaczenia w sentencji decyzji okresu czasu, na jaki cofnięto skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami i z tego powodu wydał decyzję kasacyjną. Sąd stwierdza, że w realiach rozpoznawanej sprawy, SKO w decyzji objętej sprzeciwem nie wykazało przesłanek uprawniających ten organ do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zaznacza, że decyzja wydawana na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że organ musi działać w granicach związania i nie ma możliwości interpretacji wydanego wyroku sądu karnego. Nie może też dokonywać ani rozszerzenia, ani zawężenia orzeczonego przez sąd zakazu. Jednocześnie organ nie jest uprawniony do weryfikacji wyroku sądu karnego. Zatem w następstwie otrzymania zawiadomienia o orzeczonym zakazie prowadzenia pojazdów, odpowiedni organ - w świetle dyspozycji art. 182 § 2 K.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 u.k.p. - jest zobowiązany cofnąć, w formie decyzji administracyjnej, wskazane uprawnienia do kierowania pojazdami i nie może wydawać osobie, względem której taki zakaz orzeczono tych uprawnień w okresie obowiązywania orzeczonego zakazu. Sąd podkreśla, że organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są - jak wskazano powyżej - związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę, w osnowie decyzji (w rozstrzygnięciu decyzji) o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami organ winien wskazać okres na jaki orzeczono zakaz. W świetle art. 182 § 2 K.k.w. organ administracji publicznej, któremu w trybie § 1 tego artykułu został przesłany odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Z art. 182 § 2 K.k.w. wynika więc obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnieść także należy do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r., II GSK 1227/21; wyrok WSA w Kielcach z 30 grudnia 2021 r., I SA/Ke 594/21; wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2021 r., III SA/Gd 1078/20; wyrok WSA w Gliwicach z 19 lutego 2020 r., II SA/Gl 1396/19; CBOSA). Decyzja organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania w jej osnowie cofnięcia z okresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest aktem wadliwym. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w danym wyroku okres. Zgodnie z art. 182 § 2 K.k.w. decyzja organu administracji powinna uwzględniać orzeczony przez sąd karny zakres, a więc także okres zakazu. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zatem zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość prawną, czemu ustawodawca dał wyraz wprost w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta związaną jest zwłaszcza z ich funkcją i charakterem. To z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji administracyjnej. Rolą uzasadnienia jest z kolei transparentne wyjaśnienie adresatowi decyzji dlaczego (z jakich powodów) owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treści zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej. Skoro z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w osnowie decyzji, a nie w jej uzasadnieniu (ww. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II GSK 1227/21; CBOSA). Ponownie rozpoznając odwołanie SKO powinno mieć na uwadze, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.