III SA/Po 269/12

Dnia 25 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi R G na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P z dnia ... r. nr ... w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie reklamy oraz określenia opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P z dnia ... r. nr ... ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz skarżącego kwotę 2.817,- (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zarząd Dróg Miejskich w P, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P, po uchyleniu swojej wcześniejszej decyzji z dnia 10 maja 2011 r. nie zezwalającej na umieszczenie nośnika reklamowego, decyzją z dnia 21 czerwca 2011r.nr. [... ] udzielił stronie, R G na jego wniosek zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ulicy W W (droga krajowa) przy zjeździe z wiaduktu al. [... ], o powierzchni łącznej 36 m2 na okres od 17 lutego 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. i ustalił opłatę z tego tytułu w kwocie 12.060,00 zł. W decyzji wskazano podstawę prawną działania organu, tj. m. in. art. 39 ust.1 pkt 12, ust. 3, ust. 5 i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust.3, ust. 6, ust. 11, ust.13, ust. 15 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz § 1 pkt 3 i § 4 Uchwały Nr XLV/469/IV/2004 Rady Miasta Poznania z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach administracyjnych miasta Poznania. Na podstawie art. 107 § 4 organ odstąpił od uzasadnienia decyzji ponieważ uwzględniała ona w całości wniosek strony. Pismem z dnia 27 lipca 2011 r. strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12, art. 34 i art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych poprzez wymierzenia kary pieniężnej za reklamę posadowioną poza pasem drogowym, nieustalenie przebiegu pasa drogowego i posadowienia reklamy oraz przyjęcie, że pojęciem “pasa drogowego" objęta jest cała działka, której użytkowanie w wypisie z rejestru gruntów zostało określone jako “droga". W uzasadnieniu odwołania strona wskazywała, że jej reklama nie ingeruje w pas drogowy zatem organ nie był uprawniony do wydania zezwolenia. Podała m.in., że w aktach administracyjnych brak jest dokumentu geodezyjnego, który wskazywałby przebieg linii granicznych pasa drogowego i usytuowanie w tych granicach reklamy oraz, że w świetle wypisu z rejestru gruntów, działka o numerze ewidencyjnym [... ] oznaczona jako droga stanowi własność Skarbu Państwa ,a znajduje się w użytkowaniu wieczystym U co oznacza w myśl art. 256 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, że jest własnością Uniwersytetu a Zarząd Dróg Miejskich nie posiada uprawnienia do wykonywania zarządu nad nieruchomością nawet w granicach pasa drogowego (o nieustalonym przebiegu) zgodnie z art. 22 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Do odwołania strona załączyła mapę zasadniczą, na której geodeta, K M wykreśliła na podstawie mapy ewidencyjnej działkę nr [... ], przebieg linii granicznej pasa drogowego i usytuowanie reklamy; wypis z rejestru gruntów, mapę stanu prawnego nieruchomości i pismo ZDM z dnia 31.01.2011 r. dotyczące innej ulicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P decyzją z dnia 27 października 2011 r., nr [... ], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej - art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Przepis art. 40 ust. 3 ww. ustawy wskazuje, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Na podstawie delegacji ustawowej, Rada Miasta Poznania uchwałą Nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25.05.2004r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego przewidując dla reklamy umieszczonej w pasie drogowym drogi krajowej, jaką jest ulica Wincentego Witosa, stawkę 2,50 za 1m2/1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust 2 pkt 3 ww. przepisu, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego - art. 40 ust. 6 ww. ustawy o drogach publicznych. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 11 "Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie drogowego". Z kolei ust. 13 "Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia. w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a". Na koniec przywołano ust. 15 art. 40, zgodnie z którym "Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie". Na podstawie delegacji ustawowej, Rada Miasta Poznania uchwałą Nr XLV/469/IV/2004 z dnia 25.05.2004 r. ustaliła wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidując dla drogi krajowej, jaką jest ulica W, stawkę 2,50 zł za 1 m2/ 1 dzień. Z akt sprawy wynika, że decyzja uwzględnia wniosek z dnia 17.02.2011r. (data wpływu do ZDM 17.02.2011r.) oraz wniosek z dnia 06.06.2011r. (data wpływu ZDM 06.06.2011r.). Stąd, zgodnie z art. 107 § 4 Kpa odstąpiono od jej uzasadnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa decyzja nie nalicza opłaty karnej, wynikającej z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ale jedynie opłatę należną za zajęcie pasa, drogowego. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 31.03.2011r. zarządcą ww. nieruchomości jest Zarząd Dróg Mostów i Zieleni w P. Na umieszczenie reklamy, będącej w zarządzie ZDM należy uzyskać stosowną zgodę, o którą R G wystąpił. Organ ustalił telefonicznie w dniu 24.10.2011r., iż odwołujący nie podpisał umowy dzierżawy z U w P; strona zajęła działkę nr [... ] samowolnie. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ul. W W, a w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym a zarzut, że działka [... ] ma nieuregulowany stan prawny jest nietrafiony. Zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z 19.06.200o r. OPK 3/00 (Orzecznictwo NSA rok 2001, poz.12) “drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu" (art. 4pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, R Gi wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące błędnego ustalenia, przez organy obu instancji, że reklama znajduje się w pasie drogowym, gdy tymczasem posadowiona jest poza tym pasem, na działce nr [... ] należącej do U, przez którą przebiega droga krajowa. Pasem drogowym nie jest cała działka, której powierzchnia wynosi 3.3358 ha; ulica W zajmuje tylko jej skrawek. Reklama znajduje się w znacznej odległości od ulicy. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 16 października 2012r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty podniesione w skardze . Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2012r. sygn. akt.III SA/ Po 270/12, w którym sąd uwzględnił skargę R G, a stan faktyczny i prawny sprawy był identyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zwaną dalej "udp" stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem, określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania na nim reklamy stanowi przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z ust. 3 i 6 udp. Zgodnie z treścią wymienionych przepisów zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1); za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 2 pkt 3); opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W art. 4 pkt 1 ustawy zdefiniowano pojęcie pasa drogowego jako "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; w punkcie 23 zdefiniowano pojęcie reklamy, uznając, że jest to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z powyższych przepisów wynika, że zezwolenie jest decyzją administracyjną a obowiązek jego posiadania dotyczy czynności odpowiadających zajęciu pasa drogowego, w znaczeniu przyjętym w art. 40 ust. 2. Wniosek o wydanie zezwolenia jest wnioskiem bezprzedmiotowym, jeżeli działania, co do zasady zakazane, są planowane poza obszarem przestrzeni zaliczanej do pasa drogowego. Dowód co do miejsca przeprowadzenia wspomnianych działań, nie jest pełny, jeżeli organ nie dysponuje urzędowym dokumentem geodezyjnym, na którym zostaną określone linie graniczne pasa drogowego oraz kolizje planowanych przez inwestora miejsc przeprowadzenia w tym czasie czynności reglamentowanych ( tak: Paweł Zaborniak w – Ustawa o drogach publicznych, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, str.478, 479 i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.03.2006 r., VI SA/Wa 1819/05 ). Pierwotnie organ pierwszej instancji odmówił wydania zezwolenia we wskazanej lokalizacji ze względu na fakt, ze w pobliżu reklamy znajdują się nowo posadzone drzewa, a w przyszłości nastąpią kolejne nasadzenia. Na podstawie art. 132 kpa organ uwzględnił odwołanie strony, uchylając własną decyzję a następnie wydał decyzję pozytywną dla strony. Uzasadnione zarzuty strony co do tej decyzji i decyzji SKO dotyczą w pierwszej kolejności braku ustalenia przez organy granic pasa drogowego, które organ wydający zezwolenie zobowiązany był wyznaczyć, mając na uwadze dyrektywy wynikające z art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 udp ( zob. uchwała składu 5 sędziów NSA z 19 czerwca 2000 r., OPK 3/00 ( dostępna w Internecie strona www.cbois.nsa.gov.pl/doc/5563C662E3 ). To bowiem na organach administracji spoczywał zgodnie z art. 7 i 77 kpa obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę faktów mających znaczenie dla sprawy, przedstawienie zebranych dowodów i ich ocena w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji powołuje się lakonicznie na to, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył pas drogowy ulicy W W a w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej z zaznaczonym pasem drogowym. Z tym stwierdzeniem nie można się zgodzić na obecnym etapie postępowania. Podkreślenia wymaga, że strona załączyła do wniosku "mapę zasadniczą nieaktualizowaną, dla celów informacyjnych", na której żółtą linią zaznaczona jest granica działki [... ], a następnie do odwołania załączyła kserokopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z dnia 16.03.2011 r., na której geodeta w ramach działki [... ] zaznaczył kolorem czerwonym linię, mającą odzwierciedlać granicę pasa drogowego oraz wskazał usytuowanie reklamy. Z tej mapy wynika, ze reklama jest posadowiona poza powyższą linią, co ma potwierdzać stanowisko strony skarżącej dotyczące posadowienia reklamy poza pasem drogowym. Organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tego dokumentu i stanowiska strony. Zgodzić się należy ze skarżącym co do tego, że nie cała powierzchnia działki oznaczonej w rejestrze gruntów jako droga stanowi pas drogowy w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 udp. Również teza uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 19.06.2000 r., OPK 3/00 stanowi, że pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp "obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem...", nie odwołując się do oznaczenia działki w ewidencji gruntów. Jednoznaczne ustalenie faktu czy reklama będzie znajdowała się pasie drogowym miała zasadnicze znaczenie dla sprawy i organ administracji zobowiązany był zebrać w tym celu pełny materiał dowodowy, niezależnie od tego, że działał na wniosek. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania, tj art. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność ich uchylenia. Wyeliminowanie wskazanych wyżej uchybień umożliwi organom zastosowanie właściwych w sprawie przepisów prawa materialnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku, w szczególności poprzez udokumentowanie na aktualnej mapie (ze wskazaniem jej rodzaju i skali) przebiegu linii rozgraniczającej pas drogowy ulicy W W w ramach działki nr [... ] i jednoznaczne wykazanie faktu zajęcia pasa drogowego przez tę reklamę. Dopiero te ustalenia pozwolą na ocenę czy powinno być wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ustalające jednocześnie opłatę zgodnie z art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust.3, 6 i 11 udp, czy też wniosek strony był bezprzedmiotowy. Zaznaczyć tu należy, że wbrew zarzutom skarżącego organ pierwszej instancji nie wymierzył kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia lecz ustalił opłatę, stosując ww przepisy. Skarżący wskazywał również na omyłkę organu odwoławczego, polegającą na wskazaniu zarządcy działki nr [... ] jako zarządcy działki nr [... ]. Omyłka ta jest oczywista w świetle wypisu z rejestru gruntów. Nie ma ona jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że z mocy art. 2a udp drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast z mocy przepisu art. 19 ust.5 udp prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych, znajdujących się na obszarze podlegającym jego właściwości, a nie jest sporne położenie ulicy W w granicach miasta P jak i to, że posiada ona status drogi krajowej. Zatem w zakresie właściwości rzeczowej Prezydenta miasta P mieści się wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i ustalenie stosownej opłaty z tego tytułu (art. 40 udp). Nie stoją temu na przeszkodzie ewentualne uprawnienia właścicielskie U do tej części działki nr [... ], która nie jest zajęta na pas drogowy (drogę). Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.