III SA/Po 272/17

Dnia 26 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...], II. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2016r., nr [...], o odmowie Z.G., zwanej dalej skarżącą, przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2010 r. M.G., złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności obszarowych na 2010 rok. W dniu [...] września 2010 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wpłynął odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynikało, iż wnioskodawca M.G. zmarł w dniu [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] września 2010 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu. Postanowienie to zawierało ponadto szereg informacji dotyczących możliwości wstąpienia do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy. W dniu [...] marca 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wystosował do skarżącej pismo informujące, że wydanie decyzji nastąpi po złożeniu wniosku o przejęcie płatności wraz z niezbędnymi dokumentami. Skarżąca w dniu [...] marca 2011 r. złożyła wniosek na rok 2010 o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w przypadku śmierci rolnika. Do wniosku Z.G. dołączyła nieprawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 2011 r., z którego wynikało, że na podstawie testamentu skarżąca uznana została za jedynego spadkobiercę po zmarłym mężu, wnioskodawcy. W dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżąca dostarczyła do organu odpis kolejnego postanowienia, wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] z dnia [...] września 2014 r., z którego wynikało, że spadek po wnioskodawcy M.G. nabyli na podstawie ustawy skarżąca oraz trzej synowie wnioskodawcy, po ¼ części każdy z nich. Z treści postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, że powyższe postanowienie wydane przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] września 2014 r. uprawomocniło się w dniu [...] grudnia 2015 r. Zgodnie z treścią art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatności9ach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.) - zwanej dalej ustawą, spadkobierca rolnika ubiegający się o wstąpienie w miejsce spadkodawcy do postępowania o przyznanie płatności, składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia. Oznaczało to, iż termin do złożenia przedmiotowego prawomocnego postanowienia, upłynął w dniu [...] stycznia 2016 r. Razem z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku skarżąca dostarczyła również kopię skargi kasacyjnej od powyższego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] oraz oświadczenia dwóch z trzech pozostałych współspadkobierców, iż wyrażają oni zgodę na wstąpienie skarżącej na miejsce spadkodawcy i przyznanie jej płatności lub wsparcia. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] lipca 2016 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła przed dniem doręczenia decyzji. Skarżąca Z.G. w dniu [...] lipca 2016 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. wskazując, iż poniosła koszty upraw, a podatek rolny płacony był cały czas przez skarżącą. W ocenie skarżącej sprawy sądowe nie mają końca, gdyż w ciągu 14 dni od prawomocnego postanowienia sądu o nabyciu spadku była wniesiona skarga kasacyjna, a skarżąca była pewna, że wszystko w przedmiocie przyznania płatności jest prawidłowo uregulowane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., wskazaną we wstępie, Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że orzeczenie Sądu Okręgowego w [...] było prawomocne, a skarżącej przysługiwał wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności, czego jednak skarżąca nie uczyniła. Nadto w sprawie brak jest oświadczenia jednego ze spadkobierców, synów wnioskodawcy i skarżącej, o zgodzie na wstąpienie Z.G. w miejsce spadkodawcy i przyznanie jej płatności lub wsparcia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca Z.G. zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku doręczenia odpowiednich dokumentów do postępowania w wyznaczonym terminie, a nadto art. 9 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca została w pełni poinformowana o istotnych okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest osobą starszą, bez wiedzy prawniczej, prowadziła ona gospodarstwo rolne, uprzednio prowadząc je wspólnie z mężem. Organ winien kierować się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Skarżąca podkreśliła, że opłaty zostały przeniesione na skarżącą, lecz dopłaty nie. Nie dostarczyła postanowienia Sądu Rejonowego w [...] do Biura Powiatowego ARiMR w terminie, bowiem nie wiedziała, że postanowienie jest prawomocne – od orzeczenia tego została złożona skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. Organ uznał, że skarżąca powinna kierować się pouczeniem sprzed 6 lat. Jednak pracownicy Agencji powinni zdawać sobie sprawę z zagubienia skarżącej, która nadto nie została pouczona o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia prawomocnego postanowienia. Ponadto nie ma możliwości, by skarżąca przedłożyła oświadczenie syna o zgodzie na wstąpienie skarżącej w miejsce spadkodawcy, gdyż to z nim pozostaje w sporze co do spadku po mężu. Istotne może być orzeczenie Sądu Najwyższego i organ winien zawiesić postępowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesionych w zarzutach skargi. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt spełnienia przez spadkobierczynię – skarżącą po producencie rolnym – wnioskodawcy, przesłanek przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w art. 22 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164, zwanej dalej ustawą o płatnościach). Organy zakwestionowały bowiem spełnienie przez Skarżącą warunku wynikającego z art. 22 ust. 5 i 6 tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że spadkobierca składa prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia (art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach). Jeżeli z postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza wynika, że uprawnionych do nabycia spadku jest więcej niż jeden spadkobierca, spadkobierca wstępujący do postępowania w sprawie przyznania płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1 składa wraz z postanowieniem sądu, o którym mowa w ust. 5 cytowanego wyżej przepisu - oświadczenia pozostałych spadkobierców o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności lub wsparcia (art. 22 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy). Jak wskazuje się w orzecznictwie, termin wynikający z art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach jest terminem procesowym, wyznaczonym na dostarczenie dokumentu potwierdzającego fakt bycia przez daną osobę spadkobiercą. Zdarzeniem prawnym powodującym przejście praw i obowiązków zmarłego na spadkobiercę jest śmierć spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Spadkobierca nabywa spadek z chwilą jego otwarcia, tj. śmierci spadkodawcy (art. 924 i art. 925 k.c.). O tym, czy mamy do czynienia z terminem procesowym, czy też materialnoprawnym nie decyduje akt prawny, w którym termin został wskazany, lecz charakter tego terminu. Powyższy termin ma charakter dyscyplinujący i ma zapewnić sprawny przebieg postępowania administracyjnego. Niedotrzymanie go nie powoduje utraty prawa do przyznania płatności spadkobiercy po zmarłej osobie. W przypadku jego uchybienia strona może wnosić o jego przywrócenie na podstawie art. 58 k..p.a. Potwierdzenie powyższego stanowiska stanowi uchwała NSA z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12, zgodnie z którą termin określony w art. 22 ust. 5 ustawy o płatnościach jest ustawowym terminem procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Jakkolwiek, jak wskazała sama skarżąca, nie jest możliwe złożenie przez nią oświadczenia pozostałych spadkobierców (w niniejszej sprawie – jednego z synów) o wyrażeniu zgody na wstąpienie tego spadkobiercy (skarżącej) na miejsce spadkodawcy i przyznanie mu płatności lub wsparcia, zgodnie z art. 22 ust. 6 ustawy o płatnościach, i samo to przesądzałoby o zasadności odmowy przyznania jej płatności, to należało uchylić decyzje obu instancji. Jak wynika z akt sprawy – Kierownik Biura Powiatowego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. działając na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności na rok 2010. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 97 § 2 k.p.a. nie przewiduje w jakim terminie powinno być wydane postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jednakże, biorąc pod uwagę procesowy charakter tego postanowienia oraz wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż postanowienie to powinno być wydane niezwłocznie (natychmiast) po uzyskaniu przez organ informacji (od strony lub z urzędu) o ustąpieniu przesłanki zawieszenia postępowania – zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 61/10. Nadto, jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1259/13, jednym z podstawowych elementów instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego jest wymóg jej stosowania tylko na czas konieczny do usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania. Ustanie przyczyny zawieszenia postępowania oznacza odpadnięcie celu stosowania tej instytucji, a tym samym wymaga jego podjęcia. Z tego względu przepis art. 97 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku podjęcia postępowania z urzędu na organie ciąży obowiązek badania aktualności przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania, a w przypadku stwierdzenia jej ustąpienia – obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania. Wykluczone jest w tym wypadku uznanie organu prowadzącego postępowanie. Jest to o tyle istotne, że wykonywanie przez organ administracji publicznej czynności procesowych po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, które nie zostało jednak podjęte (tzn. uchybiono obowiązkowi wydania postanowienia rozstrzygającego kwestię podjęcia postępowania), stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. W sferze skutków prawnych podjęcie zawieszonego postępowania oznacza uchylenie skutków zawieszenia postępowania, wynikających z postanowienia o zawieszeniu postępowania i to bez konieczności wydawania formalnego rozstrzygnięcia o uchyleniu tego ostatniego postanowienia. Oznacza to, że podjęcie zawieszonego postępowania oznacza jednocześnie utratę bytu prawnego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Przede wszystkim uruchomiony zostaje bieg postępowania. Zasadą jest podjęcie postępowania w tym stadium, w którym zostało wstrzymane, a ściślej rzecz ujmując – w odniesieniu do zaniechanej lub przerwanej czynności procesowej. W kontrolowanej sprawie brak jest aktywności procesowej organu, w szczególności w postaci postanowienia o podjęciu postępowania w sprawie, czy informowania skarżącej na podstawie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, z jednoczesnym określeniem nowego terminu jej załatwienia. W aktach niniejszej sprawy nie znajduje się postanowienie organu I instancji, z treści którego wynikałoby, że podjął on zawieszone z urzędu postępowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 200, w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), jak w sentencji wyroku.