III SA/Po 276/21

Dnia 5 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w [...] z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 rok uchyla zaskarżoną decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z [...] grudnia 2020 r. odmawiającą jej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień i maj 2020 r. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy. Ww. decyzją z [...] grudnia 2020 r. ZUS II Oddział w [...] na podstawie art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm. - dalej: ustawa COVID-19) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień - maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji ZUS stwierdził , że warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych za kwiecień - maj 2020r. do [...] czerwca 2020r. Deklaracje złożono [...] lipca 2020 r. W skardze na powyższą decyzję skarżąca powołała się problemy dotyczące terminowego złożenia przedmiotowych dokumentów. W odpowiedzi ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 Ppsa). Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powodem, dla którego ZUS odmówił skarżącej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień-maj 2020 r. było niezłożenie w ustawowym terminie do [...] czerwca 2020 r. prawidłowej deklaracji rozliczeniowej. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy COVID-19 (pełną nazwę i publikator ustawy powołano na wstępie). Zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia [...] czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z powołanych przepisów wynika, że na wniosek płatnika składek zwalnia się go od obowiązku płacenia tych składek, jeżeli złożył za te miesiące w terminie do [...] czerwca 2020 r. deklaracje rozliczeniowe ( chyba, że był z tego obowiązku zwolniony na mocy przepisów usus ). W przeciwnym razie ZUS wydaje decyzję odmowną. ZUS przed wydaniem decyzji odmawiającej zwolnienia z opłacania składek za kwiecień-maj 2020r., a także w uzasadnieniu tej decyzji nie wyjaśnił dlaczego skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 Kpa oraz art. 123 usus, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 Kpa, w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1352/18, dostępny na stronie internetowej [...]). W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie wyjaśniono precyzyjnie, ze wskazaniem podstawy prawnej wynikającej z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z jakich powodów organ uznał, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień-maj 2020r. Trudności związane z realizacją obowiązków organu wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami jedynie skarżącą. Tutejszy Sąd bierze pod uwagę to, że poddane obecnie kontroli postępowanie ZUS przypadło na okres trwającego od 20 marca 2020 r. stanu epidemii związanego z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491), co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Zdając sobie również sprawę z realiów rozpoznawania tego rodzaju wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeń związanych z trwającym stanem epidemii, Sąd uznał jednak, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla jednej strony postępowania – skarżącej. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 Kpa, którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku z [...] kwietnia 2020 r., doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 Kpa organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 Kpa, organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił stronie - przed [...] czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakującej deklaracji rozliczeniowej ZUS DRA. Organ ograniczył się do wydania – po upływie terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 - decyzji odmownej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 Kpa polega m.in. na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (zob. wyrok NSA z 6 września 2001 r., sygn. V SA 44/01, dostępny j.w.). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (zob. teza 1. wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., sygn. SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 Kpa zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek. Ponadto organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 Kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 Kpa). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (strona internetowa ZUS: [...]) ZUS od [...] maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w swych placówkach, zachęcając jedynie do załatwiania spraw "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od [...] maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 Kpa, zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. W ocenie Sądu w sprawie doszło także do istotnego naruszenia przez organ obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 Kpa, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 Kpa, a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny j.w.). Z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed [...] czerwca 2020 r., skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową, tym bardziej, że otrzymując decyzję odmowną, pozostawała w przekonaniu, że dochowała wszelkich formalności. Organ powinien był więc o to zadbać. Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 Kpa i wytycznych płynących z art. 79a § 1 Kpa (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 kpa), to w myśl art. 10 § 3 Kpa jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach niniejszej sprawy brak. W ocenie Sądu przepisy ustawy COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów Kpa. Regulacje art. 15 zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że zasady z kpa zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów Kpa w zakresie odwołań (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (n.b. stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 usus). Nie wskazuje zaś na wyłączenie stosowania przepisów Kpa do rozpoznawania przedmiotowych wniosków przez organ. Uznać zatem trzeba, że naruszenie przez ZUS art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę, organ - kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa - uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie Sąd zaleca organowi, by w przypadku potwierdzenia, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kwiecień-maj 2020 r., ustalenia, że organ jej o tym nie powiadomił, a także potwierdzenia, że skarżąca wymaganych deklaracji nie złożyła w wymaganym terminie, na podstawie obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. z 2020 r. poz. 2255) zawiadomił stronę o uchybieniu terminu do dokonania przez nią czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. Choć Sąd dostrzega, że powołany przepis wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji (od [...].12.2020r.), niemniej obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii, jak wspomniano wyżej, ogłoszono zaś od 20 marca 2020 r. Regulacja ta niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. Przepis ten przewidywał w pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak należy rozumieć, wprowadzenie z dniem 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzn2 ustawy COVID-19 miało więc na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19, co tym bardziej wskazuje, że należy stosować go do przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów uchybionych przed jego wejściem w życie, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.Nadto Sąd zauważa, że organ rozpoznając sprawę w pierwszej instancji nie może wskazać jako podstawę rozpatrzenia sprawy przepis art. 138 k.p.a. bowiem przepis ten jest przepisem prawa, który stosuje organ odwoławczy wydając decyzję.