III SA/Po 289/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 213,00 zł (słownie: dwieście trzynaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2025 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub organ II instancji), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 27 czerwca 2024 r. ([...]) w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zaskarżona decyzja SKO zapadła – jak wynika z jej uzasadnienia oraz akt sprawy – w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Na wniosek A. P. (zwanej dalej: Stroną lub Skarżącą) – będącej właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid.[...] (ark. mapy 1, obr. [...]) o powierzchni 1760 m2, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] – Burmistrz Miasta [...] (dalej: Burmistrz lub organ I instancji) decyzją z 20 marca 2019 r. ([...]; dalej jako: Decyzja podziałowa) zatwierdził podział ww. nieruchomości na dwie działki: nr [...] o powierzchni 946 m2 i nr [...] o powierzchni 814 m2. Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 21 marca 2019 r. Wskazana nieruchomość była objęta zakresem uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]; dalej jako: Uchwała), w myśl której ustalona stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale. W związku z powyższym organ I instancji – na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. i w oparciu o art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.; w skrócie: u.g.n.) – pismem z 10 stycznia 2022 r. ([...]) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości. W toku ponownie prowadzonego postępowania – wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 10 maja 2023 r. o sygn. akt I SA/Po 172/23, decyzji SKO z 20 grudnia 2022 r. ([...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 01 lipca 2022 r. ([...]) – organ I instancji zlecił innemu rzeczoznawcy majątkowemu ustalenie wartości nieruchomości przed i po podziale, co nastąpiło w operacie szacunkowym z 22 lutego 2024 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę T. K.. Następnie, przywołaną na wstępie decyzją z 27.6.2024 r. Burmistrz ustalił opłatę adiacencką, należną od Strony, w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału zatwierdzonego Decyzją podziałową. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ustalona opłata stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości, który to wzrost nastąpił w wyniku jej podziału. Od ww. decyzji Burmistrza, w przepisanym terminie, odwołanie wniosła Strona, domagając się uchylenia tej decyzji, albowiem się z nią nie zgadza. Skarżąca podniosła, że stanowisko Burmistrza jest sprzeczne z art. 151 u.g.n. Jej zdaniem w sprawie pominięto sposób zagospodarowania działek po podziale. Organ I instancji zignorował uwagi, które Strona wniosła na temat ustalenia wartości działek na warunkach odbiegających od rynkowych, w oparciu o ich aktualne zagospodarowanie. Skarżąca podważyła też interpretację art. 98a ust. 1b u.g.n. w zakresie dotyczącym możliwości samodzielnego zagospodarowania działek wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Jej zdaniem w sprawie brak jest samodzielności zagospodarowania wydzielonych działek. I choć Skarżąca przyznała, że w uzasadnieniu decyzji kwestia ta została wyjaśniona, to jednak stwierdziła, że nie zgadza się z zaprezentowanym przez organ I instancji podejściem. W dalszej kolejności Strona podniosła, że brak możliwości samodzielnego zagospodarowania działki nr [...] powinien być brany pod uwagę przy wycenie poszczególnych działek, czego organ I instancji nie uczynił. Zdaniem Skarżącej zignorowano mniejszą możliwość zagospodarowania działki nr [...] i konieczność ustanowienia służebności gruntowej. Strona podtrzymała również uwagi do operatu szacunkowego podniesione przez nią w piśmie z 8.4.2024 r., które – jak sama przyznała – zostały wyjaśnione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Decyzją z 28 lutego 2025 r. ([...]) SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z 27.6.2024 r. Na skutek skargi wniesionej przez Stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd ten – wyrokiem z 12 czerwca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 338/25 – uchylił ww. decyzję SKO z 28.2.2025 r., wskazując w uzasadnieniu, że organy powinny zwrócić się do biegłego rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wyjaśnienie kwestii dotyczących nieruchomości szacowanej i nieruchomości porównywanych przy wyborze transakcji wykorzystanych do wyceny nieruchomości. Ponownie utrzymując w mocy decyzję Burmistrza z 27.6.2024 r. – przywołaną na wstępie decyzją z 15.12.2025 r. – SKO wskazało w uzasadnieniu, że organ I instancji w motywach swej decyzji wyjaśnił zasady i podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej zawarte w art. 98a u.g.n. oraz podał, jakie przesłanki muszą zaistnieć, aby opłata taka została ustalona. W efekcie koniecznym stało się ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, a jeśli tak, to o ile. Dlatego organ I instancji zasadnie zlecił biegłemu rzeczoznawcy wycenę nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem. W tym kontekście SKO stwierdziło, że przy opłacie adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, w świetle art. 98a u.g.n., jest geodezyjny podział nieruchomości. Zmiana ta dokonuje się w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi liczba działek i ich powierzchnia, pozostałe parametry nie ulegają zmianie. Organ II instancji zaznaczył, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wymagał analizy mającej na celu zbadanie prawidłowości jego wykonania, pod kątem uznania go za dowód w prowadzonym postępowaniu, tj. za dowód, czy istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału. Po dokonaniu takiej oceny SKO doszło do wniosku, że badany operat jest zgodny z przepisami prawa, jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, nie zawiera braków i błędów matematycznych, jak również nie jest sprzeczny z innymi dowodami ani zasadami logiki i wiedzy ogólnej. "Operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności i niespójności, a więc nie jest sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku". Organ II instancji podkreślił, że uwzględniając wskazania zawarte w wyroku WSA w Poznaniu z 12.6.2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 338/25, pismem z 4.11.2025 r. zwrócił się do autora operatu o wyjaśnienie zastrzeżeń i wątpliwości, które zdaniem Sądu winny zostać rozwiane. Pismem z 24.11.2025 r. rzeczoznawca udzielił szczegółowych wyjaśnień. W związku z tym SKO zaznaczyło m.in., że: - biegły wyraźnie i jednoznacznie ocenił, iż wartość przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) wzrosła wyłącznie w wyniku podziału na dwie działki (nr [...] i [...]); - przyjmując w wycenie do porównania nieruchomości podobne, biegły kierował się dyspozycją art. 4 pkt 16 u.g.n., który wskazuje cechy konieczne do uznania danej nieruchomości za podobną do wycenianej. W tym kontekście SKO podkreśliło, że nieruchomością podobną nie jest nieruchomość identyczna, lecz porównywalna, a ewentualne różnie pomiędzy obiema nieruchomościami są korygowane odpowiednimi współczynnikami. Przyjęte przez biegłego w operacie nieruchomości do porównania są porównywalne do działek powstałych w wyniku podziału; - odnosząc się do poszczególnych działek przyjętych do porównania i oceniając je pod kątem powierzchni, biegły wyjaśnił, że spośród cen transakcyjnych w dwuletnim okresie czasu badania, najwyższą cenę gruntu za 1 m2 osiągają grunty o powierzchni od 300 m2 do 700 m2. Są to tym samym grunty najbardziej pożądane dla zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Jednocześnie biegły zwrócił uwagę na tendencję panującą na terenie analizowanym, że im większa powierzchnia gruntu, tym mniej transakcji dotyczących większych działek. Zdaniem SKO przedstawiona przez biegłego analiza rynku pokazuje, że najbardziej pożądane grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną to działki o powierzchni od 500 m2 do 1000 m2, czyli dokładnie takie, jak nowopowstałe działki Skarżącej; - biegły potwierdził, że w swym operacie przyjął do porównań działki o określonych powierzchniach i cenach, w tym również działki o powierzchniach mniejszych od działek, których dotyczy szacowanie wartości przed i po podziale, jednak działki te spełniały cechę podobieństwa określoną w art. 4 pkt 16 u.g.n. z tym że przyjęte do porównania działki o mniejszej powierzchni niż wyceniane zostały odpowiednio skorygowane; - metody wyceny nieruchomości zakładają, że nieruchomość podobna – choć nieidentyczna – może być wzięta pod uwagę do porównania pod warunkiem, że ewentualne różnice zostaną skorygowane. Dlatego też, zdaniem SKO, działki przyjęte do porównania, choć nieidentyczne – lecz podobne – mogą stanowić podstawę wyceny. Podobieństwa te dotyczą stanu prawnego (własność), lokalizacji, położenia, kształtu, możliwości zabudowy, uzbrojenia terenu. Ewentualne różnice pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami zostały skorygowane przez biegłego odpowiednimi współczynnikami widocznymi w tabelach; - biegły wyjaśnił, iż w przypadku wyceny działki nr [...] nie zastosował współczynnika korekcyjnego, gdyż działka ta nie posiada żadnych obciążeń z tytułu ustanowienia służebności przejazdu. Współczynnik ten został zastosowany w odniesieniu do działki nr [...], z uwagi na ograniczony dostęp do mediów oraz ustanowienie służebności dojazdu do działki nr [...]. Jego wielkość wynika z proporcji powierzchni działki do powierzchni służebności (szer. 4,5 m i dł. 34 m). W konsekwencji organ II instancji stanął na stanowisku, że operat szacunkowy, uzupełniony o wyjaśnienia rzeczoznawcy, został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, pod względem formalnym spełnia wszystkie wymogi – co prowadzi do wniosku, iż posiada on wartość dowodową. A skoro organy obu instancji nie powzięły wątpliwości co do tego operatu, to – jak dalej wyjaśniło SKO – inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należała do Strony. W przypadku bowiem, gdy operat szacunkowy jest kwestionowany, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Skarżąca takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawiła. Na podstawie niewadliwego operatu szacunkowego można zaś, zdaniem SKO, stwierdzić, że dokonanie podziału przedmiotowej nieruchomości spowodowało wzrost jej wartości z kwoty [...]zł, na kwotę [...]zł, czyli o [...] zł. W efekcie, ustalona przez organ I instancji, na podstawie wynikającej z Uchwały stawki 30%, kwota opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału jest prawidłowa i wynosi [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO A. P. – zarzuciwszy: niezastosowanie się do art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., brak wnikliwej oceny podzielonych działek oraz naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi jej autorka podkreśliła, że przed podziałem działka nr [...] miała bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a podłączenie sieci energetycznej i gazowej oraz w przyszłości wodno-kanalizacyjnej i innej było bezkolizyjne. Natomiast po podziale otrzymano dwie działki, z których: - działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, lecz posiada wytyczony pas o szerokości 4,5 m – co przeliczając na powierzchnię działki daje 153 m2 – który nie może zostać swobodnie zagospodarowany przez właściciela, gdyż spoczywa na nim, zgodnie z Decyzją podziałową, obligatoryjnie narzucona służebność gruntowa-drogowa na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]; - działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], na mocy służebności gruntowej-drogowej. Chociaż więc dostęp do drogi publicznej właściciel działki nr [...] ma prawnie zapewniony, to w razie podłączania sieci energetycznej i gazowej oraz ewentualnie w przyszłości sieci wodno-kanalizacyjnej lub innych mediów, dostęp ma ograniczony, zależny całkowicie od właściciela działki nr [...]. Zdaniem Skarżącej te cechy nieruchomości po podziale nie zostały dostatecznie uwzględnione przy wycenie nowo powstałych działek. "Kwestią którą również nie uwzględniono przy analizie podzielonych działek to wzajemne powiązanie podzielonych działek [...] i [...] czyli czynnik ludzki. Każdy potencjalny kupiec kierujący się zdrowym rozsądkiem, przy kupnie działek będzie brał pod uwagę wzajemne powiązanie i zależność właścicieli nowo wytyczonych działek". Jest to zależność, która według Skarżącej odbiega od cech rynkowych i przy wycenie powinna być brana pod uwagę. Nie jest to wiedza fachowa, na którą powołuje się SKO, ale rzetelne i wnikliwe, oparte o zasady doświadczenia życiowego, podejście do tematu. Kwestia ta, choć przez Skarżącą podnoszona w każdym kolejnym odwołaniu, jest jej zdaniem konsekwentnie pomijana przez organy. "Wychodząc z założenia że działka nr [...] pomimo jej podziału znajduje się ciągle w rękach jednego właściciela pomija się podstawową negatywną cechę podziału, a co za tym idzie nie dostrzega się powstania działek, z innymi możliwościami tj. o umniejszonej powierzchni, braku dostępu do infrastruktury technicznej czy wzajemnego powiązania działek, co wymaga uwzględnienia szeroko pojętych zasad współżycie społecznego". Ponadto Skarżąca wytknęła wzięcie przez biegłego do porównań, względem działek po podziale, nieruchomości niepodobnych także pod tym względem, że mają one mniejszą powierzchnię (poniżej 700 m2), co sytuuje je – zgodnie z ustaleniami przedstawionymi w operacie – w segmencie działek droższych (o wyższej cenie za 1 m2). Poza tym Skarżąca wskazała na fragmenty zaskarżonej decyzji, które w jej ocenie świadczą o tendencyjności działania organu II instancji, "który w celu ochrony interesów organów I instancji posuwa się nawet do manipulowania wnioskami wyciąganymi w operacie szacunkowym, tak wychwalanym przez tenże organ". W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 01 kwietnia 2026 r. Skarżąca podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze. Ponadto stwierdziła, że nieprawdziwe jest stanowisko SKO, iż rzeczoznawca uwzględnił w wycenie ograniczony dostęp do mediów działki nr [...] przez zastosowanie współczynnika korygującego K – gdyż współczynnik ten został przez biegłego zastosowany wyłącznie w odniesieniu do działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 grudnia 2025 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z 27 czerwca 2024 r. ([...]) w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału – Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO nie może się ostać w obrocie prawnym. Utrzymuje ona bowiem w mocy decyzję organu I instancji co najmniej przedwcześnie, bo bez wyjaśnienia wszystkich istotnych wątpliwości związanych ze sporządzoną na potrzeby tej sprawy wyceną dzielonej nieruchomości. W tym kontekście należy do razu zwrócić uwagę na okoliczność, że w niniejszej sprawie uprzednio zapadły dwa prawomocne wyroki tutejszego Sądu, a mianowicie: - wyrok WSA w Poznaniu z 10.5.2023 r. o sygn. akt I SA/Po 172/23; - wyrok WSA w Poznaniu z 12.6.2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 338/25. Jest to okoliczność niezwykle istotna, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przy tym przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny, są – co do zasady – związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo: przede wszystkim w razie wzmiankowanej w ww. przepisie zmiany stanu prawnego powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2024, uw. 9 do art. 153). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła – z tym że wyłącznie na skutek następczej istotnej zmiany stanu faktycznego, a więc głównie w zakresie wskazań co do dalszego postępowania – w przypadku pierwszego z zapadłych w tej sprawie wyroków tut. Sądu: o sygn. akt I SA/Po 172/23. Albowiem po tym wyroku – w uzasadnieniu którego sformułowanych zostało szereg zastrzeżeń i wskazań pod adresem ocenianego wówczas operatu szacunkowego (z 26.3.2022 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D. J.) – organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu innemu rzeczoznawcy (T. K.), który ukończył go w dniu 22.2.2024 r. Aktualne i wiążące pozostają natomiast, wyrażone w motywach tego wyroku, oceny prawne ogólniejszej natury (tj. nieodnoszące się wyłącznie do tamtego konkretnego operatu szacunkowego), jak zwłaszcza te, że: - "[...] tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony." - "W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17)." Natomiast w pełnym zakresie aktualność – tak co do wskazań, jak i ocen prawnych – zachował drugi z zapadłych w tej sprawie wyroków: o sygn. akt IV SA/Po 338/25 (dalej jako: Wyrok WSA). W związku z tym należy zauważyć, że w Wyroku WSA zostało już wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) przesądzone, że przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu przedmiotowej opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Przesądzono także to, że nietrafne okazały się zarzuty Skarżącej dotyczące art. 151 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1b u.g.n. W kontekście tego ostatniego przepisu, WSA podkreślił, że "samodzielnego zagospodarowania", o jakim mowa w art. 98a ust. 1b u.g.n., nie można mylić z możliwością samodzielnej zabudowy. Zarazem jednak, w ocenie WSA, nadal otwartą w niniejszej sprawie pozostawała kwestia prawidłowości oceny operatu szacunkowego z 22.2.2024 r. w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, od czego też uzależnione jest końcowe stwierdzenie, czy wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Od tego bowiem zależy stwierdzenie podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Precyzując dalej tę myśl, WSA stwierdził, że to organ rozstrzygający sprawę w drugiej instancji nie dokonał wszechstronnej oceny tego operatu. Zdaniem WSA: - "[...] pierwszą i zasadniczą kwestią, niewyjaśnioną w toku postępowania, jest to, czy w wyniku podziału wartość nieruchomość wzrosła. I czy opisany w decyzji podziałowej sposób podziału, jak też charakterystyka powstałych w wyniku tego podziału działek zostały uwzględnione przy doborze transakcji nieruchomości podobnych." - "[...] drugą, równie istotną kwestią jest ocena, czy operat z 2024 r. oszacował nieruchomość (działki) przed i po podziale, przyjmując zgodnie z art. 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. do porównań nieruchomości mające cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. To zaś wiązało się z wyjściowym ustaleniem, czy wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie do porównań spełniają kryterium nieruchomości podobnej (zastosowano podejście porównawcze metodą porównywania parami). Skarżąca podnosiła konkretne zarzuty, odnoszące się do przedstawionej w operacie analizy rynku nieruchomości, gdzie wskazywano na inne, wyższe wartości działek o powierzchniach 300-700 m2 i niższe wartości działek o powierzchniach 800-1000 m2. Ma to znacznie w kontekście wytłumaczenia, dlaczego biegły przyjął do porównań działki o określonych powierzchniach i cenach, w tym również działki o powierzchniach niższych od działek, których dotyczy oszacowanie wartości przed i po podziale. Inną cechą cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 u.g.n. jest w szczególności powierzchnia nieruchomości gruntowej. Ma to istotne znaczenie w niniejszej sprawie, jako że istota opłaty adiacenckiej związanej z podziałem nieruchomości opiera się na wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego ze zmiany powierzchni działek, stąd też wzrost ten nie może być wykazany wyłącznie poprzez przyjęcie współczynników korygujących [...]." W tym kontekście, w referowanym Wyroku WSA zostało wiążąco (art. 153 p.p.s.a.) przesądzone, że "zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, jakkolwiek z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy. [...] To na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (patrz np. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2882/18 i 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1802/20, dostępne jw.). [...] Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze." W konkluzji WSA stwierdził, że nadal otwarta pozostaje kwestia określenia wartości dzielonej nieruchomości – powiązana z uprzednią oceną przydatności dowodowej operatu szacunkowego – po czym wskazał, że: "Prawidłowe rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji będzie wymagało w pierwszej kolejności ponownej oceny okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonych i ewentualnie uzupełnionych dowodów, a dalej poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Przede wszystkim Kolegium zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wyjaśnienie kwestii dotyczących nieruchomości szacowanej i nieruchomości porównywanych przy wyborze transakcji, wykorzystanych do wyceny wartości rynkowej nieruchomości – w kontekście doboru transakcji obejmujących nieruchomości podobne. Po uzupełnieniu materiału procesowego należy jeszcze raz, wyczerpująco odnieść się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą w toku postępowania. Następnie, w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego i końcowej oceny materiału dowodowego, rzeczą organu będzie rozważenie, czy stan sprawy uzasadnia jej merytoryczne załatwienie poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją organu odwoławczego, a jeśli tak – to w jakiej wysokości." Jak z powyższego wynika, Wyrok WSA jednoznacznie zidentyfikował i w efekcie zawęził pole dalszych dociekań organu II instancji wyłącznie do kwestii określenia wartości dzielonej nieruchomości, powiązanej z uprzednią oceną przydatności dowodowej operatu szacunkowego, zwłaszcza w kontekście adekwatności ("podobieństwa") nieruchomości dobranych w nim do porównań. Analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy pokazuje, że ponownie rozpatrując sprawę po Wyroku WSA, organ II instancji zwrócił się do autora operatu – pismem z 04 listopada 2025 r. ([...]) – z wezwaniem o wyjaśnienie wyszczególnionych przez SKO kwestii, ujętych w formę 7 pytań. Rzeczoznawca majątkowy udzielił na nie odpowiedzi w piśmie z 24 listopada 2025 r. (dalej jako: Wyjaśnienia). W ocenie Sądu w niniejszym składzie, choć odpowiedzi udzielone w ten sposób przez biegłego rozwiały szereg wcześniej formułowanych wątpliwości pod adresem operatu z 22.2.2024 r. (dalej jako: Operat), to jednak nie usunęły ich wszystkich. Zdaniem Sądu nadal niewyjaśnione pozostały bowiem następujące kwestie. Po pierwsze, istotne zastrzeżenia budzi niekonsekwentny i nie do końca logiczny – przynajmniej na pierwszy rzut oka – podział przez rzeczoznawcę ogółu nieruchomości, z względu na ich powierzchnię, na poszczególne segmenty cenowe. I tak, na s. 4 Operatu biegły pisze, że: "Z przeprowadzonej analizy wynika, iż najwyższy poziom cen jednostkowych osiągają grunty o powierzchniach od 300 – 700 m2, czyli grunty najbardziej pożądane dla zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Średnie ceny 1 m2 w poszczególnych grupach powierzchni takich gruntów kształtowały się na poziomie [...] zł, a ich odsetek stanowił około 32% ogółu transakcji. Mniej, bo [...] zł, wyniosła średnia cena 1 m2 gruntów o powierzchniach najmniejszych, do 200 m2, czyli gruntów, których możliwości wykorzystania dla celów budowlanych są ograniczone. Znaczną grupę transakcji stanowiły grunty o powierzchniach z przedziału 800 – 1 000 m2 przy średniej cenie wynoszącej [...] zł/m2. Porównywalną liczbę transakcji odnotowano dla kolejnego przedziału od 1 000 – 1 200 m2 ze średnią ceną [...] zł/m2. Odsetek transakcji w obu najliczniejszych przedziałach wyniósł aż 38%. Przy wzroście powierzchni powyżej 1 200 m2 spadek cen jednostkowych nie jest już tak duży. Najmniej liczną grupę stanowią transakcje gruntami o powierzchniach przekraczających 5 000 m2 (niespełna 3% odnotowanych transakcji), a ceny uzyskują wartości poniżej połowy średniego poziomu cen z grupy gruntów najbardziej cennych pod względem powierzchni." Zatem w tym fragmencie Operatu biegły wyróżnił sześć następujących segmentów cenowych nieruchomości, w zależności od ich powierzchni: 1) do 200 m2, 2) 300–700 m2, 3) 800–1000 m2, 4) 1000–1200 m2, 5) 1200–5000 m2, 6) powyżej 5000 m2 (zwraca tu uwagę luka logiczna, polegająca na braku przyporządkowania do poszczególnych segmentów cenowych, nieruchomości z przedziałów pomiędzy: 200 a 300 m2 oraz 700 a 800 m2). Z kolei w swych Wyjaśnieniach (w pkt 3, na s. 3) rzeczoznawca pisze, że: "Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przedstawiona w operacie szacunkowym jak i badanie preferencji potencjalnych nabywców wykazała iż najbardziej pożądanymi gruntami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową są działki z przedziału powierzchni od 500 do 1000 m2. Najbardziej cennymi (o najwyższej cenie) są grunty z przedziału od 300 do 500 m2 – spowodowane jest to niższym ogólnym kosztem zakupu działki – kupujący może zapłacić więcej za 1 m2 niż za działkę o dużo większej powierzchni." Jak widać, w tym przypadku granicę pomiędzy dwoma kolejnymi przedziałami nieruchomości biegły wyznaczył dla powierzchni działki 500 m2 (przedziały: 300-500 m2, oraz 500-1000 m2), zarazem wskazując, że "najbardziej pożądanymi" są grunty z przedziału 500–1000 m2, podczas gdy w Operacie za takowe uznał grunty z przedziału 300–700 m2. Ten ostatni przedział wskazał też biegły w Operacie jako obejmujący nieruchomości o najwyższych cenach jednostkowych, podczas gdy w Wyjaśnieniach za grunty "najbardziej cenne" uznał te z przedziału 300–500 m2. Na tym tle jako zupełnie niejasny, a wręcz niezrozumiały (nieprzystający do ww. segmentów), jawi się przyjęty przez biegłego, wprost na potrzeby wyceny, podział nieruchomości, z uwagi na kryterium ich powierzchni, na następujące grupy cenowe (zob. tabela na s. 8 Operatu): - przed podziałem geodezyjnym: GRI 1000 m2 – 1350 m2 GRII 1350 m2 – 1700 m2 GRIII 1700 m2 – 2000 m2 - po podziale geodezyjnym: GRI 500 m2 – 666 m2 GRII 667 m2 – 833 m2 GRIII 834 m2 – 1000 m2 Biegły powinien zatem wyjaśnić, dlaczego tak różnie i niekonsekwentnie ustala – podobno na podstawie tych samych analiz rynkowych – poszczególne segmenty cenowe nieruchomości (z uwagi na kryterium powierzchni), a także dlaczego następnie, już wprost na potrzeby wyceny i oceny nieruchomości pod względem ww. kryterium, konstruuje grupy cenowe nieruchomości (I, II i III) w oderwaniu od wcześniej ustalonych przedziałów cenowych. I dlaczego – pomimo deklaracji o dobrze rozwiniętym lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych (s. 4 operatu) – nie dobrał do porównań nieruchomości należących do tych samych grup (segmentów) cenowych, co działki wyceniane. Rzeczą biegłego będzie także wyjaśnienie, czy powyższe mogło doprowadzić do ewentualnego zafałszowania wyników przeprowadzonej przezeń wyceny. Po drugie, w swych Wyjaśnieniach (w pkt 6, na s. 5) rzeczoznawca podał, że przy określaniu wartości działki nr [...] nie zastosował współczynnika korekcyjnego K, ponieważ ta działka nie będzie posiadała żadnych obciążeń z tytułu ustanowienia służebności przejazdu. Jednocześnie stwierdził, cyt.: "Skorygowałem dla tej działki wartość z tytułu ograniczonego dostępu do mediów ok 38 m i ta cecha została skorygowana". Biegły już jednak nie wyjaśnił, w jaki konkretnie sposób dokonał owej korekty, przez co jego zapewnienie w tym zakresie nie poddaje się weryfikacji. W szczególności nie jest jasne, czy owej korekty dokonano w ramach "Cechy 3 – Uzbrojenie terenu" ("-11,48") określonej dla działki nr [...] w tabeli na s. 13 Operatu (notabene błędnie określonej mianem "dz.[...]", o czym niżej). Rzeczą biegłego będzie więc doprecyzowanie i wyjaśnienie sposobu dokonania owej korekty przy wycenie. Zdaniem Sądu, mając na uwadze wskazane uchybienia oraz w celu umożliwienia dokonania uzupełniających wyjaśnień, zaskarżoną decyzję SKO należało uchylić. Niezależnie od powyższego, analizując Operat, można jeszcze dostrzec szereg błędów redakcyjnych, jak np.: - najpewniej omyłkowe oznaczenie w tabelach na s. 10, 12 i 13 Operatu (w części: "Porównanie nieruchomości") Cechy 5 i Cechy 6 mianem, odpowiednio, Cechy 6 i Cechy 7 (przez co brak w ogóle ujęcia w nich Cechy 5); - omyłkowe wskazanie w tabeli na s. 10 – w wierszu "Porównanie nieruchomości" – "dz.[...], [...]" zamiast, najpewniej, działki nr [...]; - omyłkowe wskazanie w tabeli na s. 10 – w wierszu "Porównanie nieruchomości" – "dz.[...]" zamiast, najpewniej, działki nr [...]; - błędne określenie w nagłówku na s. 1-15 Operatu adresu przedmiotowej nieruchomości – "ul. [...]" zamiast: "ul. [...]". Jednakże, w ocenie Sądu, te uchybienia pozostały raczej bez istotnego wpływu na wynik sprawy (wyceny). Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że okazały się one niezasadne. W szczególności: - wbrew twierdzeniom Skarżącej, podnoszona przez nią okoliczność "realnego umniejszenia powierzchni działki [...] o 153 m2, będące pasem drogi udostępnionym w ramach służebności gruntowo-drogowej działce [...]" została uwzględniona przy wycenie działki nr [...] poprzez zastosowanie współczynnika korekcyjnego K. Potwierdza to treść Wyjaśnień rzeczoznawcy – z którymi notabene Skarżąca się nie zapoznała, co sama przyznała w skardze (pomimo, dodajmy, przysługującego jej prawa dostępu i wglądu do akt sprawy) – w których czytamy (w pkt 7 na s. 5), że: "Dla działki nr [...] zastosowano współczynnik korekcyjny K w wysokości 0,9 z uwagi na konieczność wydzielenia dojazdu do działki nr [...] o szerokości min 4,5 m i długości 34 m. Wysokość współczynnika wynika z proporcji powierzchni działki oraz powierzchni służebności." - obowiązujące przepisy nie dają podstaw do uwzględniania – wskazywanego przez Skarżącą – "czynnika ludzkiego" przy wycenie nieruchomości; - zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia przez organy "szeroko rozumianych zasad współżycia społecznego" nie mógł odnieść zamierzonego skutku już z tego względu, że – jak to wyjaśniono we wstępnych motywach nin. wyroku – sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25.9.2009 r., I OSK 1403/08; z 19.5.2011 r., I OSK 301/11; z 8.11.2016 r., II OSK 250/15; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl); - wbrew upraszczającemu twierdzeniu skargi, przy opłacie adiacenckiej wynikającej z podziału nieruchomości powierzchnia działki nie jest jedynym czynnikiem wpływającym na jej wycenę (wartość), lecz tylko na zmianę wyceny (wartości) nieruchomości przed oraz po podziale. Natomiast całkowitą rynkową wartość nieruchomości – zarówno przed, jak i po podziale – współkształtują inne jeszcze czynniki. W szczególności te, według których ocenia się "podobieństwo" nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., czyli: położenie, stan prawny, przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości, a także inne cechy mogące wpływać na jej wartość (jak np. uzbrojenie terenu, kształt działki, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, itd.). Dobór tych cech (czynników) w przypadku konkretnej wyceny nieruchomości, a także przypisanie im odpowiednich wag procentowych (w tym kontestowane przez Skarżąca przypisanie "tylko" wagi 10% cesze "powierzchnia"), stanowi domenę wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO w całości (pkt 1). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu od skargi w wysokości 213 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni wskazania i oceny prawne Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w tym wystąpi do autora Operatu o uzupełnienie wyjaśnień w określonym wyżej zakresie. Następnie – jak wskazano w nadal aktualnych wytycznych zamieszczonych w Wyroku WSA – w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego i końcowej oceny materiału dowodowego, rzeczą organu II instancji będzie rozważenie, czy stan sprawy uzasadnia jej merytoryczne załatwienie poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją organu odwoławczego, a jeśli tak – to w jakiej wysokości.