III SA/Po 298/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Protokolant : st. sekr. sąd. Kamila Perkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi J. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych. oddala skargę /-/ M. Ławniczak /-/ M. Lorych-Olszanowska /-/ T. M. Geremek WSA/wyr. 1- sentencja wyroku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 50 ust. 3 w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz odłogowania gruntów produkcji surowców (Dz.Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004r. ze zm.), §8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm.) oraz art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004r. ze zm.), przyznał J. H. jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni upraw podstawowych w łącznej w kwocie 13.791,24zł. Jednocześnie odmówił przyznania Wnioskodawcy uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Wnioskodawca wniósł odwołanie od powyższej decyzji w zakresie, jak to określił, uzupełniającej płatności "paszowej". Wskazał, że od roku 2006 prowadzi [...] hodowlę bawołów wodnych. Aktualna wielkość stada to: 25 samic, 1 samiec i 17 sztuk młodzieży. Przyznał, że stado, zakupił na początku 2006 roku i jest ono w jego gospodarstwie od dnia 30 września 2006 roku. Tym samym w okresie od 01 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. nie posiadał zarejestrowanych zwierząt gospodarskich. Zdaniem wnoszącego odwołanie, prawodawca nie określił relacji logicznej pomiędzy warunkiem ustanowionym w punkcie pierwszym, a warunkiem ustanowionym w punkcie drugim, §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2007 roku. Dlatego interpretacja powołanego przepisu na zasadzie koniunkcji wskazanych przesłanek nie jest niczym uzasadniona. Natomiast przyjęcie alternatywy jest korzystne dla rolnika, bo uzasadnia złożony wniosek w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśniając powody, które legły u podstaw odmowy przyznania płatności zwierzęcej wyjaśnił, że J. H. składał wnioski o przyznanie płatności obszarowych w latach 2004-2006, dlatego w przy rozpoznaniu jego wniosku znajdowały zastosowanie: art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia (Dz.U. z 2007r. nr 46, poz. 309 ze zm.) oraz §4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Z powołanych przepisów wynika, że płatność zwierzęca przysługuje do powierzchni trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku na dany rok, nie większej jednak niż powierzchnia ustalona jako iloraz zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zgłoszone przez rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych, do rejestru koniowatych, posiadanych przez rolnika przeliczonych na duże jednostki przeliczeniowe i współczynnika 0,3 oraz nie większej niż powierzchnia trwałych użytków zielonych lub powierzchnia upraw traw przeznaczonych na pasze uprawnianych na gruntach ornych, do której została przyznana płatność uzupełniająca do powierzchni trwałych użytków zielonych w roku 2006. J. H. pierwszy wniosek o przydzielenie puli numerów dla bydła złożył w dniu 04 października 2006 roku. Zatem bezsprzecznie nie był on posiadaczem zarejestrowanych zwierząt od dnia 01 kwietnia 2005 roku do dnia 31 marca 2006 roku. Tym samym nie spełniał przesłanek z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku, co uniemożliwiało przyznanie mu podwyższonej płatności zwierzęcej. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że zastosowanie przez prawodawcę spójnika zdaniowego "oraz" w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku należy interpretować jako wymóg jednoczesnego stosowania zawartych w nim argumentów. Powoduje to, że nie jest możliwe uzyskanie płatności zwierzęcej przy spełnieniu tylko jednej z przesłanek określonych w §4 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. H. wniósł o przyznanie płatności zwierzęcej za 2007 rok oraz lata następne. W uzasadnieniu skargi podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu zarzucił, że konieczność działania w oparciu o przepisy ustanowione przez Ministra Rolnictwa nie zwalnia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wysiłków w kształtowaniu przepisów o coraz wyższej jakości. W ocenie Skarżącego obowiązujące rozporządzenie Ministra Rolnictwa narusza zasadę równości podmiotów wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej. Pozbawia go możliwości ubiegania się o dopłaty "paszowe" za lata 2007-2008, przyznając taką możliwość rolnikowi, który po raz pierwszy składa wniosek o dopłaty w roku 2007. Zdaniem Skarżącego dopłaty "paszowe" miały służyć wspieraniu hodowli przy wykorzystywaniu własnych pasz. Przepisy szczegółowe nie mogą uniemożliwiać osiągnięcia tego celu. Nie może być tak, że unowocześnienie gospodarstwa poprzez wprowadzanie nowych technologii i rozszerzenie wachlarza produkcji powoduje wyraźne obniżenie udzielanej pomocy; nie jest to zgodne z zasadami Wspólnotowej Polityki Rolnej. Na poparcie swoich zarzutów Skarżący powołał stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zaprezentowane w piśmie adresowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr RPO-555871-IV/07/MM. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ administracji działa na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005r. nr 31, poz. 264 ze zm.) i wykonuje zadania w niej określone. Zgodnie z art. 6 oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i są zobowiązane, w toku postępowania, podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednoznaczne brzmienie przepisów rozporządzeń regulujących kwestie przedmiotowej płatności uniemożliwia Agencji stosowanie odstępstw. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest organem tworzącym przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosowanie do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) przedmiotowa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie – art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić więc należy, iż żądanie skargi sprowadzające się do "przyznania dopłat za rok 2007 i lata następne" wykracza poza konstytucyjnie wyznaczone granice kontroli administracji publicznej. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest, i nie może być, wyręczanie organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych. Sądy administracyjne, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważność zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwienia sprawy przez organ administracji (R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk w "Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne – omówienie podstawowych zasad i instytucji procesowych" Warszawa - Zielona Góra 2003, str. 22). Nawet wówczas, gdy ustawa przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do uznania w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 146 §2 p.p.s.a.), zakłada ona uprzedniość działania administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie mogą być rozstrzygnięcia nieistniejące w obrocie prawnym w chwili orzekania przez sąd administracyjny, czyli na gruncie kontrolowanej sprawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie uzupełniającej płatności zwierzęcej "za lata następne". Treść skargi wyklucza możliwość przypisania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] bezczynności w tym zakresie. Mając na uwadze ustawowe kryteria sądowoadministracyjnej kontroli administracji publicznej stwierdzić należało, że usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie ma uzasadnionych podstaw, albowiem została ona wydana z poszanowaniem standardów określonych w art. 145 §1 pkt 1, 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie wszystkich istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności faktycznych organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego. Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że Skarżący nie spełnił, ustanowionych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm.), przesłanek uzasadniających przyznanie mu uzupełniającej płatności zwierzęcej za 2007 rok. J. H. przyznaje, że uprzednio (w roku 2006) występował już z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Zatem ocena zasadności jego żądania w zakresie uzupełniającej płatności zwierzęcej nie mogła zostać dokonana w oparciu o treść §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku. Z kolei przewidziany w §4 ust. 2 cytowanego rozporządzenia sposób ustalania wysokości uzupełniającej płatności zwierzęcej wskazuje, że tego rodzaju wsparcie finansowe przysługuje jedynie rolnikom, którzy łącznie spełnili zarówno przesłankę określoną w punkcie pierwszym, jaki i określoną w punkcie drugim, § 4 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia. W okresie od 1 kwietnia 2005r. do 31 marca 2006 r. Skarżący nie posiadał żadnych zwierząt, dlatego organy orzekające w kontrolowanej sprawie zgodnie z prawem zobowiązane były nie uwzględniać wniosku pomocowego w zakresie płatności zwierzęcej. Z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007r. sygn. akt I OSK 1080/06, Lex nr 342503). Zatem zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U nr 78, poz. 483), art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przy rozpoznaniu wniosku Skarżącego związany był treścią przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm.). Kompetencja określona formułą "załatwienie indywidualnej sprawy w formie decyzji" (art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) wyklucza jakąkolwiek swobodą ocenę organów administracji publicznej co do tego czy stosować obowiązujące przepisy prawa. Tym samym jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut skargi sugerujący, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa powinien pominąć postanowienia przedmiotowego rozporządzenia i uwzględnić wniosek Skarżącego, bo tak nakazują bliżej nieokreślone zasady wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej. Uzupełniająca płatność zwierzęca, zgodnie z art. 143c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001(Dz.U.UE L z dnia 21 października 2003 r.), została ustanowiona w krajowym porządku prawnym w ramach uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej). Jest ona finansowana ze środków budżetu krajowego, a wskazany powyżej art. 143 c rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, nie zobowiązuje Polski do wprowadzenia tego rodzaju płatności. O wysokości i zakresie tych płatności decydują możliwości budżetowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz preferowany przez Rząd RP profil produkcji prowadzonej w gospodarstwach rolnych. W tej sytuacji nie może być mowy o tym, że oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności, pozbawiło Skarżącego pomocy finansowej, którą powinien uzyskać zgodnie z założeniami Wspólnej Polityki Rolnej. Zarzut naruszenia unijnego porządku prawnego jest bezpodstawny. Nie można podzielić sugestii, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, czy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Analiza tych aktów prawnych prowadzi bowiem do wniosku, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając rozporządzenie z dnia 13 marca 2007 roku (Dz.U. nr 46, poz. 309 ze zm.), nie przekroczył upoważnienia ustawowego, a przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są zgodne z postanowieniami aktów prawodawczych o wyższej mocy prawnej. Kompetencja prawodawcza Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do zastosowania okresu referencyjnego przy określaniu zasad wsparcia w zakresie płatności uzupełniających wynika expressis verbis z art. 17 ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Zgodnie z jego treścią "wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, minister właściwy do spraw rolnictwa może uzależnić objęcie danego rodzaju roślin płatnościami uzupełniającymi od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu". Jednocześnie Sąd nie podziela oceny, że zastosowanie dwóch różnych okresów referencyjnych narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa. Kwestionowane rozróżnienie nie ma charakteru dyskryminującego. Wynika ono z odmiennej sytuacji prawnej obu potencjalnych beneficjentów uzupełniającej płatności zwierzęcej. W tym wypadku poszanowanie zasady równość podmiotów wobec prawa wyraża się w tym, że istotny z punktu widzenia zasadności wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej jest okres referencyjny aktualny na dzień złożenia pierwszego skonsumowanego wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych - § 5 przedmiotowego rozporządzenia w związku z art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić. /-/M. Ławniczak /-/M. Lorych-Olszanowska /-/T. M. Geremek