III SA/Po 300/06

Dnia 10 października 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant: sekr. sąd. Anna Piotrowska-Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 roku przy udziale sprawy ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I.P. kwotę 450,- ( czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia [...] października 2005r., Nr [...] Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 98a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603), uchwały Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dziennik Urzędowy Województwa W. z 27 sierpnia 2004r., Nr 134, poz. 2764) oraz art. 104 kpa ustalił I. P. jednorazową opłatę w wysokości [...],- zł, stanowiącą 35% wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku podziału działki nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] – P. objętej księgą wieczystą KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową wyżej wymienionej opłaty ustala natomiast rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości i w związku z powyższym uchwałą Rady Miejskiej K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. ustalono przedmiotową stawkę na poziomie 35%. Ponadto wyjaśniono, że w wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i wniesionych przez I. P. uwag oraz zastrzeżeń, we wrześniu 2005r. powstał operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. , na podstawie, którego została ustalona wysokość opłaty adiacenckiej. W odwołaniu od powyższej decyzji I. P. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, że operat szacunkowy stanowiący dowód tego, że wartość nieruchomości wzrosła na skutek podziału jest niezgodny z uregulowaniami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności z art. 98a ust. 3 i art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 ust.16 oraz zawiera błędy merytoryczne i rachunkowe. W uzasadnieniu odwołująca podniosła, że w operacie szacunkowym nie uwzględniono przeznaczenia części dzielonej nieruchomości o powierzchni 2412 m² na drogi wewnętrzne, która nie posiada żadnej wartości rynkowej, ponieważ stanowi teren niezbędny do zapewnienia dojazdu do wydzielonych działek budowlanych i wskazała, że wartość tej części gruntu zawarta jest w wartości wydzielonych działek budowlanych. Ponadto I. P. zaznaczyła, że przy sprzedaży działek budowlanych jej obowiązkiem jest zapewnienie dojazdu do każdej z nich i w związku z tym sprzedaż działki budowlanej będzie odbywać się równocześnie ze sprzedażą ułamkowej części we współwłasności działki nr [...] lub z ustanowieniem służebności drogowej na tej działce i z tego tytułu, jej zdaniem, nie będzie można przy sprzedaży nieruchomości podnieść ceny, ponieważ nikt nie zapłaci więcej niż zapłaciłby za podobną działkę położoną przy drodze publicznej. Podniosła, też że określając wartości nieruchomości zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno porównać się nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, odnosząc się do art. 4 ust. 16 cytowanej ustawy, który zawiera definicję nieruchomości podobnej. Według odwołującej, biegły dokonując określenia wartości przedmiotowej nieruchomości nie przyjął dla porównania nieruchomości podobnych, o czym świadczy różnica między ceną minimalną a maksymalną spośród 11 transakcji wziętych do porównania przy wycenie nieruchomości przed podziałem. Cena minimalna wynosi 6,97 zł, a cena maksymalna 30,08 zł. Przy takiej rozpiętości cen rynkowych wynoszącej 23 zł brak jest, w ocenie I. P., uzasadnienia, że nieruchomości wyczerpują definicję nieruchomości podobnych. Zdaniem odwołującej trudno, zwłaszcza przy braku pełnego opisu cech nieruchomości przyjętych do porównania uwierzyć, że przyjęta jako minimalna cena jest prawidłowa i nie odbiega w sposób rażący od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. I. P. zarzuciła również, że w operacie szacunkowym brak jest opisu nieruchomości w aspekcie cech rynkowych, w związku z czym brak uzasadnienia poziomu przyjętych współczynników korygujących świadczy o dużej dowolności w przyjęciu poziomu tych współczynników, który ma olbrzymi wpływ na wartość wycenianej nieruchomości i co się z tym wiąże na wysokość ustalonej opłaty. Wskazała także, iż niedopuszczalnym uproszczeniem jest jednakowa wycena wartości za 1m² wszystkich wydzielonych działek budowlanych, bowiem działki nr [...] i [...] zasadniczo różnią się od pozostałych działek pod względem lokalizacji szczegółowej oraz dostępu do drogi utwardzonej i mediów. Ponadto w tabeli zamieszczonej na stronie 15 operatu, suma wartości wszystkich wymienionych w niej działek jest błędna, a w tabeli nr 3, stanowiącej załącznik do operatu w punktach nr 4 i 5 wpisana jest, jak przyjęto do porównania, ta sama działka nr [...]. Odwołująca podkreśliła też, że nie bez znaczenia jest to, iż na podstawie pierwszej wersji operatu szacunkowego organ ustalił przedmiotową opłatę w wysokości o ponad 100% wyższej od aktualnej. W drugiej wersji operatu biegły nie zmienił zasad wyceny, a jedynie inny dobór nieruchomości do porównania doprowadził do obniżenia wcześniej naliczonej opłaty o ponad 50%, co świadczy o niedopuszczalnej dowolności w doborze czynników, które decydują o wysokości zobowiązania finansowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty i orzekło, że jednorazowa opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki w wynosi [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania odwoławczego uwzględnił zarzuty podniesione w odwołaniu przez I. P. i obniżył ustaloną wartość gruntu o 15% przed i po podziale. Ponadto wskazał, że wartość omawianej nieruchomości przed podziałem określona została na kwotę [...] zł, a po podziale geodezyjnym na kwotę [...] zł w związku z czym przyrost wartości nieruchomości wyniósł [...] zł, a należna opłata adiacencka stanowi 35% różnicy wartości nieruchomości i wynosi [...] zł. W skardze na powyższą decyzję I. P. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki oraz określenia jej wysokości w kwocie [...] zł oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej wydanej dnia [...] października 2005r. przez Prezydenta Miasta K.. Zdaniem skarżącej obniżenie wysokości przedmiotowej opłaty adiacenckiej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było konsekwencją dowolnego i nielogicznego przyjęcia przez biegłego wartości nieruchomości o 15% niższej, od tej ją określił w swoim poprawionym już operacie szacunkowym. Zarzuciła, że wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym została zarówno przez samego biegłego jak i przez organ administracji II instancji podważona przez fakt jej obniżenia o 15% bez konkretnego uzasadnienia tej obniżki i to zarówno przed jak i po podziale. Skarżąca podniosła także, iż w operacie szacunkowym nie uwzględniono, że działki nr [...] i [...] są przeznaczone pod zieleń oraz, że istnieje uciążliwe sąsiedztwo linii kolejowej relacji L.– W., zakładu produkcji elementów betonowych i całorocznego składu opału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie uznał, że skarga jest zasadna. Stosownie do art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do przekazania przez podmiot, który na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami uzyskał określoną korzyść części tej korzyści gminie. Opłata adiacencka jest daniną publiczną na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144). Zasada równego i sprawiedliwego obciążania podmiotów tego rodzaju świadczeniami przemawia za przyjęciem zasady, że obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powinien w równym stopniu obciążać wszystkich, którzy odnieśli korzyść w wyniku danego zdarzenia (por. uchwała NSA z dnia 09.10.2000 r., sygn. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). W przypadku podziału nieruchomości opłata adiacencka ustalana jest zgodnie z art. 98a powołanej ustawy i należy do właściwości wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wysokość stawki procentowej tej opłaty ustala natomiast rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. W przedmiotowej sprawie główny zarzut skargi sprowadza się do podważenia wzrostu nieruchomości w wyniku jej podziału ustalonej w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. Zarzut ten jest o tyle istotny, że naliczenie opłaty adiacenckiej uzależnione jest od prawidłowego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem musi być niewątpliwy i na organie gminy ciąży obowiązek wykazania bezpośredniego związku między dokonanym podziałem nieruchomości a wzrostem jej wartości (por. uchwała NSA z 22 listopada 1999r., sygn. OPK 21/99, ONSA 2000/2/56) Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust.2). Wybór właściwego podejścia, metody oraz techniki szacowania nieruchomości nie może być dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania wartości nieruchomości określonymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i aktem wykonawczym do tej ustawy (por. wyrok s. apel, z dnia 04.03.2004 r., sygn. VI ACa 667/03, Wokanda 2005/5/40). Na wstępie wskazać należy, że nieruchomość (działka Nr [...]) położona w K., przy ul. [...], stanowiąca własność skarżącej przed podziałem miała pow. 2,0610 ha, po podziale powstało zaś 15 działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne – [...] - [...],[...]; pod drogi – [...],[...] oraz pod projektowany pas zieleni [...],[...]. W operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie, jak twierdzi rzeczoznawca majątkowy, zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze zaś zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast nieruchomość podobna, według definicji zawartej w art. 4 ust. 16 cytowanej ustawy to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Mając na uwadze powołaną wyżej definicję należy zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż nie można z całą pewnością powiedzieć, że nieruchomości przyjęte do porównania przy wycenie przedmiotowej nieruchomości były podobne, ponieważ nie wiadomo czy nieruchomości te przed sprzedażą objęte były ważnym planem zagospodarowania przestrzennego lub czy wydana została decyzja o warunkach zabudowy, co pozwoliłoby ocenić, czy nieruchomości te są podobne ze względu na ich przeznaczenie. W dalszej kolejności za słuszne także należy uznać zarzuty skarżącej, iż z przedmiotowego operatu szacunkowego nie wynika, czy biegły w ogóle wziął pod uwagę, że działki [...] i [...] są przeznaczone pod zieleń oraz to, że nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie linii kolejowej L. – W. oraz zakładu produkcji elementów betonowych i składu opału. Nie wiadomo również dlaczego biegły ustalił jednakową cenę za 1m² dla wszystkich wydzielonych działek, albowiem skarżąca podaje, że działki o nr [...] i [...] zasadniczo różnią się od pozostałych działek pod względem lokalizacji szczegółowej oraz dostępu do drogi utwardzonej i mediów i w związku z tym ceny powinny być zróżnicowane. Oparcie się przez organy administracji na operacie szacunkowym bez poddania go wnikliwej ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu stanowi naruszenie fundamentalnych zasad procedury. Organ uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej nie jest bowiem zwolniony od przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego, zobowiązujących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77kpa) w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Ma również obowiązek prawidłowego uzasadnienia decyzji. Operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej jest najważniejszym dowodem w sprawie i wymaga dogłębnej analizy oraz oceny przeprowadzonej przez organ administracji. Natomiast w niniejszej sprawie ani organ administracji I ani II instancji w ogóle nie przeprowadził oceny tego dowodu, nie podał z jakich przyczyn uznał go za wiarygodny i trafny. Należy pamiętać, że to organ, a nie biegły decyduje o załatwieniu sprawy. Organ administracji publicznej nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swą konkluzję i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Niezrozumiałe jest również to, dlaczego rzeczoznawca majątkowy J. W. w toku postępowania odwoławczego, na rozprawie przeprowadzonej w dniu 15 listopada 2005r. stwierdził, bez żadnego szerszego, racjonalnego uzasadnienia, że obniżenie wartości nieruchomości przed i po podziale waha się między 10 a 15 %, a za chwilę podał, że obniżenie wartości gruntu o 15% przed i po podziale wyczerpuje wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu. Podkreślić należy, że biegły wysuwając takie twierdzenia, bez poparcia ich konkretną argumentacją, sam podważył wiarygodność sporządzonego przez siebie operatu szacunkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do powyższych twierdzeń. W szczególności nie wyjaśniono, dlaczego uzasadnionym było obniżenie wartości nieruchomości przed i po podziale akurat o 15% (a nie o inną wielkość). Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika także, na jakiej podstawie uznano, że biegły uwzględnił wszystkie zarzuty I. P. podniesione w odwołaniu. Zdaniem Sądu samo tylko oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego zawarte w protokole rozprawy, że obniżenie wartości gruntu przed i po podziale o 15% wyczerpuje wszystkie zarzuty odwołującej bez dokładniej analizy jest niewystarczające. Rozpoznając powtórnie sprawę organ odwoławczy mając na względzie treść powyższych rozważań, winien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przede wszystkim zaś powinien na rozprawie uzupełniająco przesłuchać biegłego w celu rzetelnego wyjaśnienia wszelkich spornych kwestii (zarzutów do operatu szacunkowego) tak, aby przyrost wartości nieruchomości dał się logicznie uzasadnić. W tym stanie rzeczy, ponieważ Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, 77, 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ K. Wolna – Kubicka /-/ B. Sokołowska /-/ M. Górecka K.P.d WSA/wyr1-uzasadnienie wyroku