III SA/Po 301/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek Sędziowie WSA Marzenna Kosewska ( spr.) WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. przy udziale Prokuratora J. W. – B. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 30 stycznia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 19 grudnia 2008 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/M. Ławniczak /-/T. M. Geremek /-/M. Kosewska Decyzją z dnia 19 grudnia 2008 r., znak [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.) odmówił K. J. umorzenia odsetek za okres od 1/1997 do 4/2006 w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2008 r. wizytacji w gospodarstwie K. J. ustalono, że użytkuje on grunty o powierzchni 9,01 ha fiz., co stanowi 4,27 ha przel. Przychód roczny z gospodarstwa wynosi [...] zł. Na gruntach uprawiane jest żyto. Wnioskodawca posiada inwentarz żywy (3 sztuki bydła), ciągnik Zetor Major i pług; pozostałe maszyny są wypożyczane od sąsiadów. Wnioskodawca otrzymuje dopłaty z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w wysokości [...] zł. Podatek rolny opłaca terminowo. Wnioskodawca w trakcie wizytacji podał, że straty spowodowane suszą wynoszą 50%, jednak nie potwierdził powyższego protokołem suszowym. Z informacji uzyskanej w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wynika, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej od 3 lat, co – zdaniem organu, pozwala przyjąć, że sytuacja wnioskodawcy nie zagraża jego egzystencji oraz zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Reasumując, organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna, jednak nie udokumentował on znacznego jej osłabienia, które uniemożliwiłoby regulowanie wyznaczonych rat. Nie potwierdził też rachunkami kosztów wypożyczania maszyn. Obecna sytuacja wnioskodawcy pozwala zatem – zdaniem organu, na kontynuację spłaty układu ratalnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. J. zakwestionował ustalenie dochodu z gospodarstwa w wysokości [...] zł. Wskazał, że nie posiada żadnych budynków gospodarczych, posiada 2,6605 ha przeliczeniow. ziemi, a dopłaty z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie są dochodem, lecz są przeznaczone na rozwój gospodarstwa, przy czym otrzymywane dopłaty nie wystarczają na wszystkie prace konieczne w gospodarstwie rolnym. Skarżący określił wysokość ponoszonych opłat: 4 raty KRUS – [...] zł, 8 rat zadłużenia – [...] zł,, nawozy [...] zł, podatek rolny – [...] zł, olej napędowy – [...] zł, energia elektryczna – [...] zł, woda – [...] zł, kombajn – [...] zł, prasa – [...] zł, tj. rocznie koszty uprawy ziemi wynoszą [...] zł. Skarżący zaznaczył przy tym, iż brakujące środki do uprawy ziemi w wysokości [...] zł dokłada mu ojciec z emerytury. Ponadto wskazał, że dwaj bracia skarżącego, którzy również pozostają z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, są bezrobotni i nie uzyskują żadnych dochodów. Decyzją z dnia 30 stycznia 2009 r., znak [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż dochód z gospodarstwa na kwotę [...] zł określił wnioskodawca w trakcie wizytacji, natomiast z uzyskanego w toku postępowania zaświadczenia Urzędu Gminy wynika, że użytkowane przez niego grunty stanowią IV, V i VI klasę, a średni dochód roczny wynosi [...] zł. Poza tym wskazane przez skarżącego wydatki są podstawowymi wydatkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a wydatki związane z opłatą energii elektrycznej i wody stanowią podstawowe koszty ponoszone przez każdą rodzinę prowadzącą gospodarstwo domowe. Bardzo trudnej sytuacji finansowej skarżącego nie potwierdza informacja z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z której wynika, że od 3 lat nie korzysta on z pomocy społecznej. Organ przyznał, że wprawdzie sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednak spłata zaległości w istniejącym układzie ratalnym pozwala – zdaniem organu, na systematyczne dokonywanie niskich kwot wpłat w dogodnych dla skarżącego ratach bez zagrożenia zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny. W skardze na powyższą decyzję K. J. zakwestionował przyjętą przez organ wysokość dochodu w kwocie [...] zł. Podał, że ze sprzedaży zboża możliwe jest uzyskanie dochodu nie przekraczającego [...] zł z 1 ha, a w 2008 r. i w latach poprzednich gdy była susza - [...] zł z 1 ha, w każdym zaś razie dochody te nie mogą przekroczyć [...] zł, przy czym skarżący zaznaczył, iż sam nie sprzedaje zboża, ponieważ przeznacza je na wyżywienie inwentarza. Ponadto podniósł, że wraz z dwoma braćmi pozostaje na utrzymaniu ojca, który otrzymuje emeryturę. Poza tym wskazał aktualne wydatki: odsetki po [...] zł miesięcznie, ubezpieczenie – [...] zł i podatek rolny – [...] zł co kwartał, przy czym raty zadłużenia zwiększają się w przyszłych latach (2010 – po [...] zł, w 2011 r. – po [...] zł, w 2012 r. – [...] zł), co – według skarżącego, uniemożliwi mu ich spłatę. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższej regulacji wynika, iż sądowa kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego jest dokonywana według kryterium legalności, przy czym sąd administracyjny w granicach danej sprawy bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, choćby nie były one podniesione w skardze. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli legalności rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie w powyżej określonych granicach, Sąd stwierdził naruszenie prawa uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 19 grudnia 2008 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), stosownie do którego Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Ważny interes zainteresowanego w umorzeniu składek ze względu na jego trudną sytuację materialną istnieje m. in. gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych. Aby dokonać takiej oceny, konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ustalenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają organowi ocenę, czy sytuacja materialna i życiowa skarżącego pozwala i w jakim zakresie na zapłatę należności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22.01.2009 r., I SA/Ke 437/08, Lex nr 484145). Dopiero wówczas będzie możliwe zestawienie interesu prywatnego zainteresowanego ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych ze stanem finansów funduszów ubezpieczeń społecznych, a więc interesem publicznym, niezbędne dla dokonania oceny, czy w konkretnym przypadku zaistniały podstawy do umorzenia należności na podstawie powołanego art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Postępowanie wyjaśniające w celu dokonania powyższych ustaleń winno być przeprowadzone przez organ administracyjny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, która wymaga, by organ administracji publicznej dokonał ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy. Nie posiada jednak w tym względzie całkowitej dowolności, lecz powinien zmierzać do urzeczywistnienia zasady prawdy obiektywnej. Stąd organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co wynika z art. 77 § 1 kpa. Dokonane ustalenia istotnych okoliczności sprawy i ich ocena z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 41 a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa). Należy bowiem podkreślić, że decyzja organu administracji publicznej przewidziana w art. 41a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników posiada charakter uznaniowy rozstrzygnięcia, co jednak nie przekreśla zasady, że uznanie jest ograniczone dyrektywami ustawowymi, nakazującymi organom rozważenie każdej sprawy z punktu widzenia występowania bądź braku w konkretnym przypadku względów gospodarczych lub społecznych, które uzasadniałyby umorzenie zaległości składkowych lub odsetek. Właściwa ocena występowania bądź braku rzeczowych przesłanek w konkretnej sprawie może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, poprzedzonym wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.09.2005 r., III SA/Wa 939/05, Lex nr 192082). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż powyższym wymogom nie czyni zadość zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 19 grudnia 2008 r. Niedostateczne są bowiem poczynione przez organ ustalenia faktyczne w zakresie sytuacji materialnej skarżącego. Organ nie ustosunkował się także do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w zakresie dochodów organ powołał się na kwotę dochodu deklarowaną przez skarżącego oraz na przeciętną wysokość dochodów osiąganych w gospodarstwie, nie wskazując którą z tych wartości przyjmuje dla oceny sytuacji majątkowej skarżącego i nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego, kwestionującego te wartości. Brak również szczegółowych ustaleń w zakresie wydatków skarżącego oraz ich relacji z osiąganymi dochodami. Ograniczenie się do stwierdzenia, że wydatki określone przez skarżącego są podstawowymi wydatkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz podstawowymi kosztami ponoszonymi przez każdą rodzinę prowadzącą gospodarstwo domowe jest zbyt ogólnikowe i czyni rozstrzygnięcie dowolnym. Decyzja w tym przedmiocie winna być bowiem poprzedzona wszechstronnym rozważeniem indywidualnych okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia przesłanek umorzenia. Nie chodzi przy tym o ustalenie, czy ponoszone wydatki są przeciętne czy nadzwyczajne, lecz o ustalenie indywidualnej sytuacji materialnej skarżącego w wyniku zestawienia ponoszonych przez niego uzasadnionych wydatków z osiąganymi faktycznie dochodami dla ustalenia rzeczywistej zdolności skarżącego spłacenia ciążących na nim należności przy uwzględnieniu konieczności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Należy także zauważyć, iż stwierdzając, że sytuacja finansowa skarżącego pozwala na kontynuację spłaty zaległości w układzie ratalnym, organ nie wskazał wysokości tych rat i terminów ich płatności oraz nie dokonał ich zestawienia z aktualnymi możliwościami płatniczymi skarżącego. Ponadto w aktach administracyjnych brak decyzji w przedmiocie rozłożenia należności na raty; znajduje się jedynie dokument zawierający propozycję układu ratalnego, co również uniemożliwia pełną weryfikację zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że w sprawie nie dokonano wyczerpujących ustaleń w zakresie sytuacji materialnej i osobistej skarżącego oraz jego możliwości płatniczych w aspekcie zdolności spłaty odsetek od zaległych składek, jak również nie rozważono tych okoliczności w aspekcie "ważnego interesu zainteresowanego" w zestawieniu z interesem publicznym, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Jednocześnie uzasadnienia decyzji nie czynią zadość wymogom art. 107 § 3 kpa i są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Należy przy tym dodać, iż fakt, że w aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów pozwalających na dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji osobistej i materialnej skarżącego nie sanuje powyżej stwierdzonych uchybień przepisom postępowania, ponieważ to organ administracyjny (a nie Sąd) dokonuje ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej, co winno znajdować szczegółowe odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej. Ma to szczególne znaczenie w przypadku decyzji uznaniowych, gdyż tylko wówczas możliwa będzie pełna kontrola sądowoadministracyjna i w konsekwencji ocena, czy decyzja uznaniowa nie nosi cech dowolności. Mając powyższe na uwadze, należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/M. Ławniczak /-/T. M. Geremek /-/M. Kosewska