III SA/Po 329/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Barbara Koś Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. przy udziale sprawy ze skargi E.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B. Koś /-/T.M. Geremek /-/M. Lorych-Olszanowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania E.W. z pobytu stałego w lokalu nr [...]przy ul. [...] wszczęte zostało w dniu 26 października 2007r. na wniosek R.W. Wnioskodawczyni wskazała, że syn od 5 – 6 lat nie przebywa pod ww. adresem, obecnie jest zameldowany na pobyt czasowy w N. przy ul. [...]. W toku czynności administracyjnych prowadzonych przez organ I instancji E.W. w dniu 10 grudnia 2007r. oświadczył do protokołu, iż przebywa i mieszka z rodziną w miejscowości N. przy ul. [...], a mieszkanie w Kobylnicach opuścił na czas remontu. Po opuszczeniu lokalu matka wymieniła zamki i nie wpuściła go już na teren posesji, przez co uniemożliwia mu wykonanie remontu i zamieszkanie. W 2000r. udało mu się założyć nowe zamki, lecz w 2004r. matka zdemolowała mu mieszkanie. Komisariat Policji w piśmie z dnia 10 grudnia 2007r. informuje, że E.W. od ok. 7 lat nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a obecnie mieszka w N. W trakcie czynności Policja ustaliła, iż strona chciałaby wyremontować część domu należącą do niego i zamieszkać wraz z rodziną w K., jednak jest mu to uniemożliwiane przez matkę i braci. Organ administracji przesłuchał w dniu 18 grudnia 2007r. R.W., która zeznała, że syn dobrowolnie wyprowadził się z przedmiotowej nieruchomości ok. 7 lat temu zabierając ze sobą swoje rzeczy osobiste. Strona mieszka u żony w N. Następnie przesłuchano w dniu 29 stycznia 2008r. świadków: J.W. oraz B.W, którzy zgodnie zeznali, że strona wyprowadziła się wraz z rodziną dobrowolnie ok. 7 lat temu. W dniu 18 lutego 2008r. Z.C. zeznała, że zainteresowany wyprowadził się z przedmiotowego lokalu w latach 2002 – 2003 na czas remontu, którego nie może przeprowadzić, ponieważ wnioskodawczyni nie wpuszcza go na posesję. Strona przebywa w N. i chce się wprowadzić do spornego lokalu wraz z rodziną. Wójt Gminy w oparciu o powyższe ustalenia na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 993) decyzją z dnia 12 marca 2008r. orzekł o wymeldowaniu E.W. z przedmiotowego lokalu. Wojewoda Wielkopolski działając na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia 5 maja 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że strona sama oświadczyła, iż przebywa i mieszka wraz z rodziną w miejscowości N. W ocenie organu odwoławczego opuszczenie lokalu nawet jeśli nie było dobrowolne, oraz jeśli korzystanie z lokalu nie jest możliwe to brak ze strony zainteresowanego podjęcia skutecznych środków prawnych świadczy, że zainteresowany zgodził się z zaistniała sytuacją. Dalej organ odwoławczy wywodzi, iż o ocenie charakteru pobytu czy też opuszczenia lokalu nie decyduje tylko werbalna treść oświadczenia woli, ale głównie okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie złożył E.W. W skardze zrzucił organom administracji obrazę przepisów prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, naruszenie prawa konstytucyjnego gwarantującego ochronę własności i dysponowania nią, a także naruszenie przepisów postępowania, art. 7 i 77 Kpa poprzez pominięcie w rozpoznawanym materiale dowodowym okoliczności i dowodów przemawiających na korzyść skarżącego, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, m.in. w zakresie, że skarżący nic nie czynił w celu przywrócenia utraconego posiadania, przekroczenie granic swobodnego uznania na skutek dowolnej i subiektywnej oceny dowodów, a także ograniczenie w wykonywaniu prawa własności, mylne przyjęcie, że skarżący dobrowolnie opuścił lokal. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi powołując się na stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z przepisem art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. ewidencji ludności dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podkreślić tu należy, iż w obecnym stanie prawnym meldunek jest tylko potwierdzeniem faktycznego pobytu w lokalu oraz służy wyłącznie celom ewidencyjnym wynikającym z powyższej ustawy i nie ma związku z prawem własności do lokalu. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca stałego pobytu" konieczna jest dobrowolność i to aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego z jednoczesnym zerwaniem związków z dotychczasowym lokalem. Zamiar ten można określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Jak stanowi art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, rozpatrywaną w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku – sygn. akt K 20/01 orzekającym o niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy, wystarczającą podstawę do wymeldowania danej osoby stanowi faktyczne opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu. O takim opuszczeniu można natomiast mówić w przypadku trwałego zerwania więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, co nie zachodzi w przypadkach niedobrowolnego wyprowadzenia się z lokalu, połączonego jednak z podejmowaniem prawem przewidzianych środków zmierzających do umożliwienia powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania (zobacz m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 rok, sygn. akt V SA 3078/00; wyrok NSA z dnia z dnia 15 lutego 2002 roku, sygn. akt II SA/Po 1942/00). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2003 roku sygn. akt V SA 2323/02 wyraźnie wskazał, że prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd dotyczący dobrowolności i trwałości "opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu" nie stracił na aktualności w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (sygn. akt K 20/01). W rozpoznawanej sprawie skarżący jest zameldowany na pobyt czasowy w Napachaniu przy ul. Poznańskiej 15. Posiadanie zameldowania na pobyt czasowy co prawda nie wyklucza możliwość kwestionowania zameldowania na pobyt stały, lecz skoro jeden z organów meldunkowych uznał, że zachodzą przesłanki do zameldowania strony na pobyt czasowy, a tym samym stwierdził brak zamiaru opuszczenia miejsca pobytu stałego, to inny organ meldunkowy jest tym stanowiskiem związany. Związanie to polega na tym, że w czasie trwania zameldowania osoby pod określonym adresem na pobyt czasowy nie można kwestionować czasowego charakteru tego pobytu i przyjmować, na potrzeby postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego, że miejsce zameldowania na pobyt czasowy jest nowym miejscem pobytu stałego (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 czerwca 2005 roku, sygn. akt II SA/Op 255/04, ZNSA 2006/2/107). Okoliczność zameldowania strony na pobyt czasowy jednak nie oznacza, że nie jest w żadnym wypadku możliwe kwestionowanie prawidłowości zameldowania skarżącego na pobyt stały. Oznacza to jedynie, że nie jest możliwe uznanie, iż miejsce pobytu czasowego danej osoby jest w istocie jej miejscem pobytu stałego, bez wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o meldunku czasowym. Organ administracji ma prawo do zakwestionowania meldunku stałego skarżącego jeśli w toku postępowania zostanie ustalone, że nie jest to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe. Skoro w przedmiotowej sprawie organ administracji ustalił, że miejsce pobytu stałego skarżącego jest tożsame z jej miejscem pobytu czasowego, uznając, że jego meldunek czasowy ma charakter fikcyjny, to ustalenie takie może być podstawą do wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego, ale po usunięciu z obrotu prawnego decyzji o czasowym zameldowaniu. Oczywiście nie można, zdaniem Sądu, dopuścić do sytuacji, by osoba, w stosunku, do której wszczęte zostało postępowanie w sprawie wymeldowania jej z pobytu stałego niweczyła to postępowanie poprzez fikcyjne czasowe meldowanie się i zmuszała w ten sposób organy administracji do wydawania decyzji o odmowie wymeldowania z pobytu stałego. W ocenie Sądu, jeśli w toku postępowania w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego ujawnią się wątpliwości, co do prawidłowości jej zameldowania czasowego, organ administracji prowadzący to postępowanie powinien z urzędu poinformować o tych wątpliwościach organ dokonujący zameldowania czasowego i o konieczności wszczęcia z urzędu postępowania w celu wyjaśnienia tych wątpliwości. Do czasu rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zameldowania czasowego przez właściwy organ postępowanie w sprawie wymeldowania danej osoby z pobytu stałego winno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 października 2008r., sygn. IV SA/Wa 1097/08). Na marginesie należy dodać, iż organy administracji obu instancji zbyt arbitralnie przyjęły, że skarżący dobrowolnie opuścił przedmiotowy lokal i nie podejmował żadnych kroków w celu powrotu do niego. Skarżący podnosił w postępowaniu, że wielokrotnie udawał się do przedmiotowego lokalu mając w zamiarze powrót do niego, na co nie wyrażała konsekwentnie zgody matka. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się fakt, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych zasad tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (zob. wyrok NSA, z dnia 13 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2160/98). Jako dowolne należy traktować wszelkie ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (zob. wyrok NSA, z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99). W ocenie składu orzekającego niewystarczającym argumentem przemawiającym za wymeldowaniem skarżącego jest nie wystąpienie przez niego do Sądu powszechnego o przywrócenie naruszonego posiadania, bowiem z akt bezspornie wynika, iż skarżący nie przebywa w lokalu z powodu ostrego konfliktu ze swoją matką, a jednocześnie podejmował wcześniej szereg innych działań, które umożliwiłyby mu powrót i pozostanie w przedmiotowym mieszkaniu (np. wymiana zamków w drzwiach), poza tym z zeznań skarżącego oraz świadka wynika zamiar powrotu do przedmiotowego lokalu przez stronę. Choć organ wskazuje w uzasadnieniu, iż "o ocenie charakteru pobytu czy też opuszczenia lokalu nie decyduje tylko werbalna treść oświadczenia woli, ale głównie okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty" to winien on w swym uzasadnieniu dać wyraźny wyraz motywom swojego rozstrzygnięcia. Tymczasem organ II instancji zamiast wskazywać na dowody i fakty, poddawać je ocenie, wskazać co uznał za udowodnione, przekonywać stronę o słuszności decyzji, ogranicza się do przytaczania opisów ustaleń, cytuje treść decyzji pierwszoinstancyjnej oraz przepisy prawne. W przedmiotowej sprawie skarżący, co jest bezsporne, faktycznie nie przebywa w przedmiotowym lokalu. Fakt jego nieobecności potwierdzili świadkowie i co ważne również sam skarżący. Jednakże należy zauważyć, że chodzi tutaj o fakt "nieobecności" skarżącego w przedmiotowym lokalu, co nie jest jednoznaczne z trwałym opuszczeniem lokalu, na które powołują się wnioskodawczyni i organy obu instancji. Ponadto zgodnie z zasadą dwuinstancyjności Wojewoda Wielkopolski jako organ odwoławczy był obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Z wyraźnym naruszeniem art. 7 oraz art. 77 Kpa nie wyjaśnił jednak istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, opierając swoje rozstrzygnięcie na faktach i stanowisku organu I instancji. Organ II instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Rozstrzygać winien przecież ponownie sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny w dacie wydania decyzji ostatecznej. Zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z treści art. 7 Kpa organy są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ocena czy dana okoliczność została udowodniona winna być wynikiem analizy całokształtu materiału dowodowego. W toku postępowania organy administracji publicznej winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczać jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy decyzja Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w przedmiotowej sprawie jako wydane ze wskazanym powyżej naruszeniem prawa nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Mając na względzie powyższe Sąd uchylił wskazane decyzje jako nie odpowiadające prawu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), orzekając jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ B. Koś /-/ T.M. Geremek /-/ M. Lorych-Olszanowska D.W.d